кафедра политических наук
Виртуальная библиотека
	предыдущая		следующая
		оглавление

---

 

(IV) О разуме законов органических

Законы органические коренные должны определить устройство тех установлений, коими силы государственные действуют. Установления сии суть: совет, законодательное сословие, сенат и министерства. В общем разуме сих установлений должно означить: 1) состав каждого из них, 2) предметы его и 3) порядок действия. 

Каждое из сих установлений, соединяясь в державной власти и образуя первенствующие государственные сословия, должно простираться на всю империю и, разделяясь постепенно, нисходить к самым последним селениям. Следовательно, прежде нежели можно определить порядок сих установлений в высших их отношениях, нужно рассмотреть и назначить те степени, чрез кои они проходить должны. Сие ведет к разделению империи в порядке законодательном, в судном и в порядке управления.

Первое правило сего разделения состоит в том, чтобы  стараться сколь возможно все степени сил государственных совместить между собою. Сего требует экономия их упражнений, надзора и издержек. 

Второе правило, не менее важное, состоит в том, чтобы, избегая излишней раздробительности, доставить всем подданным, в установлениях сих участвующим, удобность в них действовать.

Третье правило. Все устройства, слишком сложные и составленные из великого числа людей, движутся медленно. Напротив, те установления, кои не имеют достаточных сил, вместе действующих, обыкновенно падают в слабости и неуважения. Следовательно, в числе лиц, составляющих сословие, должна быть средняя мера. 

Четвертое правило. Установления законодательные по существу своему требуют содействия многих лиц в суждении и единства в утверждении. Установления судные требуют также содействия многих лиц в суждении и единства в надзоре. Установления исполнительные, напротив, требуют единства во всех своих действиях. В настоящем положении империя в порядке судном и исполнительном делится на губернии и каждая губерния ­ на уезды; ниже сих двух степеней есть еще третья, но не совершенно образованная, в волостях казенных ­ волостное правления, в помещичьих ­ власть помещика, в удельных ­ приказы.

В порядке законодательном не могло быть никаких степеней, когда и самый порядок сей еще не существует. Должно ли оставить сие разделение в его силе и приспособить к нему степени порядка законодательного? Без сомнения, легче бы казалось сохранить его; но соображая настоящее положение с общими правилами, выше постановленными, открываются следующие неудобства: 

1) В разделении губерний на уезды доселе большею частью принимаемо было в счет одно расстояние. Население их весьма различно. Есть уезды, в коих совсем почти нет людей, коим по настоящему государственному положению должны принадлежать права политические, и есть другие, в коих число их очень мало. Следовательно, в одних совсем нельзя основать никаких начал законодательного порядка, а в других начала сии будут весьма слабы. 

2) Даже в порядке судном и исполнительном, ныне существующем, раздробление уездов производит разные затруднения. Есть уезды, в коих дворянство так слабо, что некому ни выбирать, ни быть избираемым. Посему наполнение мест, хотя и чинится по выборам, но в самом деле зависит большею частью от произвола губернатора. Нет почти возможности, раздробив управление губернаторское на 12 частей, для каждой из них приискать столько надежных и исправных чиновников, сколько суд и добрая полиция их требует, и объять все сии части одним надзором губернатора и прокурора. Отсюда, между прочим, происходит слабость уездных судов и земской полиции и недостаток ответственности и взыскания. Чтобы поставить разделение империи в большую сообразность с расположением государственных сил и с правилами, выше изображенными, представляется следующее положение: 

I. Российская империя разделяется на области и губернии.

II. Именование областей присвояется тем частям империи, кои по пространству и населению своему не могут войти в общий распорядок управления. Сии области суть:

1) Сибирь, по хребет Уральских гор;

2) край Кавказский и Астраханский с Грузиею;

3) край Оренбургский;

4) Земля донских казаков;

5) край Новороссийский. 

III. Области имеют особенное устройство с применением к ним общих государственных законов по местному их положению. 

IV. Губерния составляет население от 100 до 300 тысяч душ²⁹. 

V. Губерния разделяется на округи. В каждой губернии полагается самое меньшее два и самое большее число пять округов. 

VI. Округ имеет несколько волостей и волостных городов, к коим они приписаны. Приняв сие разделение, следующие установляются в нем степени:

Первая степень порядка законодательного, судного и исполнительного будет в волостных городах, округ составляющих³⁰.

Вторая степень ­ в окружном городе.

Третья ­ в губернском.

Четвертая ­ в столице.

В сих четырех степенях силы государственные образуясь, восходят, наконец, к державной власти и в ней соединяются. Разум сего образования состоит в следующем: 

I. Порядок законодательный

Степень первая В каждом волостном городе или в главном волостном селении каждые три года из всех владельцев недвижимой собственности составляется собрание, под названием волостной думы. Казенные селения от каждого пятисотного участка посылают в думу одного старшину. Волостная дума прежде всего избирает председателя и секретаря. В волостной думе все голоса равны. Никто голоса своего заочно передать не может. 

Предметы волостной думы суть:

1) Выбор членов волостного правления.

2) Отчет в сборах и употреблении сумм, вверенных волостному правлению.

3) Выбор депутатов в думу окружную; число их не может  превысить двух третей всего числа владельцев.

4) Составление списка 20-ти отличнейших обывателей, волость населяющих, хотя бы некоторые из них были в отсутствии.

5) Представление окружной думе об общественных волостных нуждах. Окончив сии предметы, дума распускается, а место ее занимает избранное ею правление. Срок созыва и время заседания, образ отчетов и рассуждений, все сие определяется особенным законом. 

Степень вторая Из депутатов волостных дум каждые три года в окружном городе составляется собрание, под именем думы окружной. Окружная дума избирает председателя и главного секретаря. В думе наблюдается равенство голосов. 

Предметы окружной думы:

1) Выбор членов окружного совета.

2) Выбор членов окружного суда.

3) Выборы депутатов в губернскую думу. Число их не может  превышать двух третей окружной думы

4) Из списков, представленных от волостных дум, составляется список 20-ти отличнейших обывателей округа. Отсутствующие не исключаются.

5) Отчет прежнего начальства в суммах, на общественные издержки собираемых.

6) Представление окружной думе об общественных нуждах, основанное на рассмотрении представлений дум волостных. Для рассмотрения отчетов и представлений о нуждах дума составляет из членов своих комиссии. Окончив сии предметы, дума распускается. Срок созыва ее, время заседаний и образ рассуждений определяются особенным законом. 

Степень третья Из депутатов окружных дум составляется в губернском городе каждые три года собрание, под именем губернской думы. Губернская дума, собравшись, прежде всего избирает председателя и секретаря. Голоса в губернской думе все равны, и отсутствующие не могут их передать другим. 

Предметы губернской думы: 

1) Выбор членов губернского совета.

2) Выбор членов губернского суда.

3) Выбор членов в государственную думу из обоих состояний, политические права имеющих. Число их в каждой губернии назначается законом.

4) Составление списка 20-ти отличнейших в губернии обывателей по спискам окружным, не исключая и отсутствующих.

5) Отчет губернского управления о суммах, на общественные издержки собираемых.

6) Представление о общественных нуждах, сообразно представлениям дум окружных. Для рассмотрения отчетов и представления о нуждах дума составляет из членов своих особенные комиссии. Окончив сии предметы, председатель за подписанием всех членов собрания препровождает в государственный совет на имя канцлера юстиции списки всех членов, избранных в правления волостные и суды окружные и губернский; на имя канцлера государственной думы:

1) списки членов, избранных в советы окружные и губернский;

2) членов, избранных в законодательное сословие,

3) отличнейших губерний обывателей;

4) представления о нуждах каждой губернии.

Сим оканчивается действие губернской думы, и место ее занимает совет губернский. 

Примечание общее. Все губернии в отношении к выборам разделяются на пять классов, и выборы располагаются так, чтобы в двух близко смежных губерниях никогда вместе выборов не было и чтобы в десяти губерниях ежегодно они совершались. 

Степень четвертая Из депутатов, представленных от губернской думы, составляется законодательное сословие, под именем государственной думы. Государственная дума есть место равное сенату и министерству. Государственная дума собирается по коренному закону и без всякого созыва ежегодно в сентябре месяце. Срок действия ее определяется количеством дел, eй предлагаемых. 

Действие государственной думы пресекается двояким образом:

1) отсрочкою его до будущего года;

2) совершенным всех членов ее увольнением.

Отсрочка производится актом державной власти в государственном совете. Увольнение производится таковым же актом, но с означением в нем же новых членов, назначенных последними выборами губернских дум. Кроме общего увольнения, члены государственной думы не могут оставить свое место, разве смертию или определением верховного суда. В сих двух последних случаях места членов занимаются непосредственно одним из кандидатов в списке последнего выбора означенных. Председатель государственной думы есть канцлер по самому своему званию. Особенный чиновник определяется ему в помощь под именем секретаря государственной думы. 

В первых собраниях государственная дума образует следующие законодательные комиссии.

1) Комиссию законов государственных.

2) Комиссию законов гражданских.

3) Комиссию уставов и учреждений.

4) Комиссию министерских отчетов или взыскания ответственности.

5) Комиссию представления о государственных нуждах.

6) Комиссию финансов. Каждая из сих комиссий имеет своего председателя и секретаря по выбору думы. Дела государственной думе предлагаются от имени державной власти одним из министров или членов государственного совета. Исключаются из сего:

1) Представления о государственных нуждах.

2) Представления об уклонении от ответственности.

3) Представления о мерах, нарушающих государственные коренные законы.

В прочем образ действия, рассуждение и формы государственной думы определяются подробно в коренных законах. 

II. Порядок судный

Степень первая   С у д  в о л о с т н о й   Существо волостного суда состоит более в мирном разбирательстве гражданских дел через посредников и во взыскании за маловажные полицейские проступки означенных в законе пеней и наказаний, нежели в формальном и письменном их производстве. Волостной суд состоит из главного волостного судьи, его товарища и волостных судей, постоянно пребывающих. Закон определяет некоторый род дел, и особливо преступлений, в коих главный волостной судья не иначе может положить решение, как пригласив в суд двух депутатов из волостного совета, которые и будут в сем случае представлять присяжных, а судья будет их председателем (directeur de jury)³¹. В прочем, пределы власти и образ действия волостного суда определяются подробно особенным уставом. 

Степень вторая     С у д   о к р у ж н ы й   Суд окружный в порядке формального судопроизводства представляет первоначальное судебное место. Он делится на два отделения: на гражданское и уголовное. Число членов определяется общим о судах учреждением, соразмерно населению округа. Каждое отделение имеет председателя не в виде судьи, но в виде охранителя форм и судебных обрядов. Председатель избирается из 20-ти отличнейших обывателей округа³² и утверждается министром юстиции. Закон определяет случаи, в коих председатель, особливо в отделении уголовном, обязан требовать депутатов из окружного совета для составления суда присяжного. В сем случае сохраняется равенство состояний подсудимого и депутатов. В прочем пределы власти, образы и действия сего суда определяются общим судебным уставом и учреждением.  

Степень третья   С у д    г у б е р н с к и й   Сей суд составляется на тех же началах, как и окружный. Председатели его по губернскому списку избираются министром юстиции и определяются с утверждения государственного совета. 

Степень четвертая  С е н а т  Сенат есть верховное судилище для всей империи. Он имеет четыре департамента: два гражданских и два уголовных, по равному числу в обеих столицах. Он составляется из определенного числа членов; места их по смерти или увольнении замещаются утверждением державной власти лицами, избранными в губернских думах и внесенными в государственный избирательный список. Канцлер юстиции хранит и представляет сей список. Каждый департамент сената каждые три года избирает из членов своих трех кандидатов и чрез канцлера юстиции представляет державной власти для утверждения одного из них президентом. Должность президента есть охранять порядок рассуждений в сенате. Он представляет чрез канцлера юстиции те случаи, кои сенат в законе найдет сомнительными или недостаточно определенными, для дополнения и пояснения их установленным порядком. По предложению президента сенат может в делах затруднительных наименовать комиссии из трех сенаторов для предварительного их рассмотрения и доклада сенату. Действие каждого департамента во всех вообще делах слагается из двух частей: 1) производство дела (informatio), 2) суждение (judicium). Для производства дела при каждом департаменте находится известное число рекетмейстеров под председательством обер-прокурора. Обер-прокурор и рекетмейстеры определяются Высочайшею властью по представлению министра юстиции. Должность рекетмейстеров есть, собрав все нужные сведения, привести дело в совершенную ясность и изготовить его к предложению сенату. Если при рассмотрении дела, не касаясь существа его, усмотрено будет нарушение существенных форм в губернском суде, тогда дело по общему приговору рекетмейстеров, с утверждения министра юстиции, обращается для исправления в губернский суд, а поступок председателя, яко блюстителя форм, допустившего таковое нарушение, предается уважению государственного совета. По изготовлении дела к слушанию изложение его представляется в краткий срок обеим сторонам на рассуждение. Если стороны усмотрят существенное в изложении упущение, они приносят жалобу министру юстиции. Если министр юстиции признает жалобу основательною, он предписывает сделать дополнение. В противном же случае дает делу установленное движение. Изложение дела, таким образом изготовленное, предается тиснению с пошлиною на счет виновной стороны и вносится обер-прокурором в сенат в надлежащем количестве экземпляров, с означением дня его вступления и изготовления. Решения сената производятся по очереди при открытых дверях публично. Если при рассмотрении дела сенат найдет упущение в его производстве или излишнюю медленность, президент его чрез канцлера юстиции вносит сие на уважение совета, по рассмотрении коего чинится в деле надлежащее дополнение, а с виновных в медленности взыскание. Решения сената предаются тиснению, прилагаются к изложению и вместе с ним составляют акт, который скрепляется канцлером юстиции, утверждается государственною печатью и отдается для хранения в государственный судный архив, а экземпляры акта чрез министра юстиции выдаются обеим сторонам и посылаются в надлежащие места к исполнению. В решении дел уголовных приемлются те же основания. Но есть дела уголовные особенного рода, как по важности своей, так и по качеству лиц преступивших. Таковы суть преступления государственного бунта, или измены, или важного какого-либо потрясения государственной безопасности. Таковы суть преступления членов совета, государственной думы, сената, министров и их товарищей, главных директоров, управляющих частьми, генерал-губернаторов и губернаторов. Суд над сими лицами, по особенному влиянию их примера, требует особенного образования. Для сего в самом сенате установляется верховный уголовный суд. Суд верховный открывается актом державной власти, изданным в совете. Он составляется из одной трети сенаторов обоих департаментов, из всех членов государственного совета, из всех министров и из известного числа депутатов государственной думы. Президент сего суда на каждый случай определяется верховною властью из четырех государственных сословий. Канцлер юстиции занимает в нем место министра юстиции; несколько сенаторов избираются для производства дела, а министр юстиции занимает место обер-прокурора. Суд совершается установленным в законах порядком и представляется на уважение и окончательное утверждение верховной власти. 

III. Порядок исполнительный

 Порядок исполнительный, подобно прочим частям, слагается из четырех главных разделений:

1) управление государственное, или министерство,

2) управление губернское,

3) окружное

4) волостное.

Начало, на коем порядок сей должен быть устроен, есть единство действия и ответственность. Поелику порядок сей истекает из державной власти, то все низшие его разделения должны быть сколь можно более сообразны высшему. Посему в образовании частей его прежде всего должно устроить высшее его разделение, или министерство.  

I. Министерство

Нет сомнения, что учреждением министерств в 1802-м году положено весьма важное начало устройству государственного управления³³. Следовательно, должно не только сохранить его, но по возможности усовершить и усилить, а для сего нужно рассмотреть настоящие его недостатки. Три есть источника сих несовершенств: 1) Недостаток ответственности. 2) Некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел. 3) Недостаток точных правил или учреждения, на коем должно действовать министерство. Нужно кратко обозреть каждое из сих уважений, чтобы из существа их извлечь самые простые и удобные способы исправления. 

1) Недостаток ответственности.

Выше было примечено, что ответственность государственная, которую всегда должно отличать от ответственности личной, состоит в том, что правительство, приемля на себя уставы и учреждения, обязуется пред законом не допускать в них ничего ему противного³⁴. Обязанность сия не должна состоять только в словах; она должна быть существенною; а чтобы быть таковою, она должна предполагать особенный порядок составления закона и его охранения, следовательно, установив государственную ответственность, надлежало установить и государственное сословие, перед коим она должна быть изъявляема. Предполагаемо было, что сенат может занять место сего сословия. На сей конец весьма основательно признано было нужным дать или возвратить ему некоторые права на некоторый вид бытия политического³⁵. Но бытие политическое образуется не словами, а внутренним началом, из коего состав его слагается. Никогда место, по существу своему исполнительное и во всех отношениях от произволения державной власти зависящее, не может на себя принять характера политического, не может заменить сословие государственное, составленное посредством народного представления. Таким образом, ответственность министерская не могла доселе у нас существовать, и если бы сами министры утвердить ее пожелали, они не могли бы в сем успеть, ибо где закон сам не стоит на твердом основании, там и отвечать перед ним нельзя³⁶. Таким образом, в настоящем устройстве министерств недостает одного из главных начал, установлению сему свойственных. А от сего недостатка происходит, что все действия его восприяли вид произвола и вместо правильного суда подверглись сим странным, так сказать, пересудам, где мнение общественное, не находя свойственной ему точки соединения, теряется в пустых догадках и нареканиях и вместо того, чтобы служить оплотом достоинству правительства, само падает в злословие. И понеже с самыми лучшими намерениями нет способа укрыться от сей, так сказать, заразы общественного мнения, то министрам в настоящем вещей порядке и не остается другой защиты, как или отрекаться от мер, ими принятых, слагая их одному на другого, или с горестью и в молчании переносить тяжесть своего положения. В том и другом случае необходимо зарождается и усиливается в правительстве дух робости и уклонение от всех тех мер, кои предполагают силу и твердость, и, напротив, установляется привязанность и излишнее уважение к тому роду текущих дел, который вошел, так сказать, в навык, ибо он один служит мерою действия и ограждением от общего злословия³⁷. 

2) Недостаток точности в разделении дел.

В системе разделения дел на министерства, без сомнения, более был уважен порядок предшествовавший, нежели естественная их связь и отношение. Казалось несходственным ­ и заключение сие было весьма правильно ­ пуститься с первого шага в большие уновления и, строя новое здание, разрушить все прежнее до основания. Отсюда, вероятно, произошел недостаток истинной соразмерности в разделении дел. Должно прежде всего найти сию соразмерность в самых ее основаниях, чтобы потом определить, до какой степени может она быть приложена к местным обстоятельствам каждого государства. Сей один есть истинный способ открыть истинную черту разделения дел, с коею можно соображаться в многосложных и разнообразных его приложениях. Порядок исполнительный по самому существу и именованию своему есть не что другое, как способ, коим законы приводятся в действие. Следовательно, сколько есть разнообразных частей закона, столько должно быть отдельных частей исполнения. Всеми принято и выше было примечено, что законы, во-первых, разделяются на государственные и гражданские. Законы государственные разделяются потом на право публичное внешнее и внутреннее. От первого рождаются внешние сношения и государственная оборона; от последнего ­ внутренняя публичная экономия и установление внутренней безопасности. Из сего простого рассуждения происходит следующее сравнительное в обоих порядках, в законодательном и исполнительном, разделение. Из сего разделения законов открывается, что в порядке исполнительном есть пять главных и отдельных частей: 

I. Внешние сношения. 

II. Устройство внешней безопасности. 

III. Публичная экономия.

IV. Устройство внутренней безопасности. 

V. Устройство и надзор суда.

Нельзя предполагать, чтобы во всяком государстве каждая из сих частей имела одинаковое пространство. Естественно, одна другой должна быть сложнее и обширнее. Отсюда происходят разделения каждой части. И, во-первых, часть внешних сношений, или иностранных дел, по самому существу своему не терпит разделения. Отсюда происходит

 I) министерство иностранных дел. 

Во-вторых, устройство внешней безопасности в государстве, коего положение есть вместе морское и сухопутное, естественно делится на две части; отсюда II) министерство военно-сухопутных сил и III) министерство морских сил. 

В-третьих, публичная экономия заключает в себе две раздельные части: 1) народную промышленность, яко источник всех государственных доходов; 2) доходы или финансы, яко следствие и участок произведения народной промышленности, на государственные нужды определенный. Отсюда два министерства: IV) внутренних дел и V) финансов. 

Четвертое. Как внешние сношения были бы ничто без военной силы, их поддерживающей и ограждающей внешнюю безопасность, так точно публичная экономия, то есть народная промышленность и финансы, не могли бы существовать, если бы не было силы, их покровительствующей и безопасность их ограждающей. Сила сия есть полиция. Отсюда происходит VI) министерство полиции. 

Пятое. Наконец, от необходимости суда гражданского и уголовного происходит VII) министерство юстиции. Таким образом, семь есть необходимых министерств в естественном разделении исполнительного порядка. Местные уважения могут в каждом из них основать новые разделения. Так, например, в министерстве внутренних дел может быть допущена особенная часть просвещения. В министерстве финансов может быть допущено министерство казначейства. Но, допуская сии подразделения, должно, по необходимости, держаться естественной их связи. Например, нельзя к народной промышленности присоединить полицию, которая сама по себе составляет особенную часть и столько же отдельную, как министерство внешних дел нельзя совокупить с военным. Из сего открывается в настоящем устройстве следующая несоразмерность с естественным их порядком:

  I. В министерстве внутренних дел. К народной промышленности отнесены: 1) полиция, 2) часть финансов ­ соль. Отсюда произошло смешение и несвязность дел: соль, фабрики и полиция мало имеют общего. 

II. В министерстве коммерции. Часть сия, особенно у нас, сама по себе не что другое есть, как ветвь общей народной промышленности; а таможенные доходы принадлежат к финансам точно так же, как и все другие. 

III. Оставлена без особого устройства одна из важнейших частей: общая полиция.  

3) Недостаток учреждений.

При установлении министерств нельзя, конечно, было снабдить их вдруг полными учреждениями. В манифесте означен только главными и общими чертами круг их действия. Но впоследствии первая обязанность каждого министра должна была состоять в том, чтобы устроить внутренний их порядок и правильным разделением работ ускорить и облегчить ход дел. Сего, однако же, не было сделано. Министерства юстиции, коммерции, просвещения, финансов остались и по сие время в точно том же положении, в каком они в первые два месяца были, то есть сделаны оклады жалованья, или штаты, переименованы канцелярии в департаменты, и на сем все остановилось. Ни внутри их, ни в частях, от них зависящих, не сделано никакого правильного образования³⁸. Отсюда произошло, что дела, не быв разделены на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни руки и естественно производят пустое многоделие и беспорядок. Время главного начальника непрестанно пожирается тем, что должен бы был делать один из низших его подчиненных. Отсюда происходит, что развлеченное на множество текущих дел внимание министра не может обозреть их в целости и вместо того, чтобы остановиться на главных и существенных усмотрениях, непрестанно рассеивается в мелком надзоре и исполнении. Отсюда происходит, что большими департаментами, как то юстиции, финансов и внутренних дел, при самых лучших намерениях, управлять с честию никому невозможно, не переменив их устройства; невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой  постепенности, как только министр, докладчик и писец. Обнаружив сим образом недостатки настоящего устройства министерств, в самом существе сих недостатков должно найти способы к их исправлению.

Первый недостаток есть в ответственности. Как скоро учредится законодательное сословие с правом требовать в положенные сроки отчетов, то ответственность министерская сама собою установится; останется только определить в учреждениях министерства подробные ей формы.

Второй недостаток есть несоразмерность в разделении дел. Сие требует подробнейшего соображения. Приняв правила, выше постановленные, о естественной связи исполнительных дел проистекающей из самого разделения государственных законов, следующий распорядок сам собою представляется в учреждении министерств.

    Сверх сих частей, есть еще одна, коей управление, ныне рассеянное по разным департаментам, требует совокупности. Сие есть часть духовных дел. Отделив от сената часть управления, необходимо нужно будет назначить место, где дела духовные разных исповеданий должны быть ведомы. По существу своему ни к промышленности, ни к юстиции, а еще менее того к финансам и полиции, они принадлежать не могут. Посему и нужно составить из них особенный департамент. Начальник оного, под именем обер-прокурора синода, будет действовать на том же основании, как и министры, и должен иметь особенный устав и учреждение. 

Предметы трех первых министерств сами собою определяются во всех их отношениях; но предметы трех последующих требуют особенного рассмотрения. И, во-первых, в министерстве внутренних дел. Постановив главным предметом сего министерства промышленность, с первого воззрения открывается, что к существу его принадлежат следующие части:

1) Земледелие.

2) Фабрики.

3) Торговля.

Сверх сих трех существенных частей, есть другие предметы, кои хотя сами по себе и не составляют промышленности, но принадлежат к ней или как средства, коими движения ее совершаются ­ таковы суть почты и пути сообщения, или как естественные последствия труда и усовершения физических способностей ­ такова есть вообще часть учебная. Посему в естественном разделении дел и сии предметы не могут ни к какому департаменту приличнее относиться, как к министерству внутренних дел. Но выше уже было примечено, что естественное разделение дел должно иметь в виду, как главное правило, но никак не должно запрещать себе делать из него изъятия, когда местные уважения их необходимо требуют. Так, например, в Англии и во Франции, где учебная часть стоит давно уже на твердых основаниях и не предполагает со стороны правительства другого надзора, кроме охранения от злоупотреблений, министерство внутренних дел с удобностию может управлять сим департаментом вместе с другими его предметами. Но в России, где все еще надобно заводить и вновь строить, та же самая часть должна составить обширный круг дел, коего пространство во многих случаях было бы несовместно с другими предметами того же министерства. Те же самые уважения можно приложить к путям сообщения. Посему предметы промышленности весьма правильно ныне разделены на три департамента: 1) министерство внутренних дел, 2) министерство просвещения и 3) главная дирекция водяных коммуникаций. Из сего следует, что к числу семи министерств и в новом разделении должно будет присоединить еще два: 1) департамент просвещения и 2) департамент путей сообщения. Название главного директора или министра не делает в сем важной разности.  

Во-вторых, министерство финансов. Предметы сей части определяются самым ее именованием. Все источники казенных доходов должны состоять в одном министерстве, ибо нет ни одного из них, который бы с другим не имел тесной связи. Слабость или истощение одного должно быть дополняемо другим, а сего без общего  соображения сделать невозможно. Но в предметах сего министерства должно различать три главные разделения: 1) источники доходов, их управление и распределение по расходам; 2) движение капиталов, в казначейство входящих, их отпуск и верный счет; 3) отчеты в их употреблении. 

Трудно предполагать, чтобы в пространном государстве один министр мог управлять сими тремя частями. Последняя из них ­ отчет (сontrôle) ­ должна быть даже по существу своему от него независима, ибо он сам некоторым образом был бы в ней истец, ответчик и судья. Таким образом, часть финансов должна заключать в себе три департамента: 1) финансов, 2) казначейства и 3) отчетов. В-третьих, министерство полиции. 

Выше были означены причины, по коим департамент сей составляет часть отдельную. Причины сии кратко состоят в том, что внутренняя государственная безопасность сама по себе есть столько же предмет уважительный и обширный, как и все другие части управления. Прежде нежели можно думать о промышленности и народном богатстве, прежде нежели можно помышлять о казенных доходах, должно оградить лицо и стяжание каждого безопасностию; посему-то и выше было замечено, что часть сия должна служить всем другим внутренним частям утверждением и некоторым ручательством в успехе их предприятий. Существо дел, департаменту сему свойственных, определяется самым предметом его учреждения. Внутренняя безопасность ограждается: 1) мерами предупреждения; 2) мерами пресечения. Отсюда происходят два главные разделения полиции:

1) Полиция учредительная (police administrative). Сюда принадлежат все учреждения, коими предупреждается нарушение безопасности. Одни ­ публичные; к ним принадлежат: паспорты, надзор зрелищ, публичных собраний и проч.; другие ­ сокровенные; сюда принадлежат: неприметный надзор за иностранными и все те меры наблюдения за движением общественного духа, кои известны под именем высшей полиции. Все меры сии, как публичные, так и сокровенные, должны быть: 1) в тесной связи между собою, ибо одни другим служат поверкою и способом к открытию; 2) они должны иметь для всей империи надлежащую степень единства, ибо развлеченное их действие никогда не доставит полных и правильных заключений³⁹.

2) Полиция исполнительная (police exécutive). Сюда принадлежат все меры, коими пресекается нарушение безопасности, коего нельзя было отвратить мерами предупреждения. Сюда принадлежат: устройство внутренней стражи, разные учреждения смирительные, рабочие, темничные и пр. Все сии учреждения должны быть между собою в такой же связи и единстве, как и действия полиции учредительной. 

Третий недостаток в настоящем положении министерств есть недостаток внутреннего их состава и образования. Два рода постановлений необходимо нужны к устройству всякой исполнительной части: 1) устав и 2) учреждение.

Устав должен определить с точностию главные правила, на коих министр должен управлять вверенною ему частию.

Учреждение должно установить предметы его, пределы его власти, образ его действия и постепенное исполнение. Так, например, министр внутренних дел должен управлять мануфактурами по их уставу; следовательно, первая его обязанность есть пересмотреть и дополнить сей устав или вновь его составить. Приметить здесь должно, что нет лучшего способа уменьшить множество дел текущих, как составлением уставов⁴⁰. Посему первое и самое существенное упражнение каждого министерства должно состоять в дополнении и усовершении его уставов. Но прежде нежели уставы будут составлены, каждое министерство должно иметь свое внутреннее учреждение, или распорядок разных его частей и постепенности их управления. Постепенность сия заключает в себе один из важнейших способов сохранить единство в обширном круге действий. Для сего необходимо должно установить во всех обширных министерствах для важных частей особенных директоров, кои бы управляли ими по уставам, относились к министру в тех только случаях, когда предстанет дело, уставом не определенное и коего нельзя разрешить по его смыслу; и сверх того в установленные сроки они должны представлять ему табели о положении их части. Таким образом разделенный на части труд пойдет успешнее, а единство ничего не потеряет, ибо еще раз приметить должно, что единство состоит не в подписи руки, но в единообразии главных усмотрений. На сих основаниях составленное министерство, окруженное законною ответственностию, соразмеренное в делах своих естественною их связью и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силою и уважением и станет на той высоте, которую ему первое его установление предназначило, но коей оно доселе не могло еще достигнуть. 

II. Губернское управление

Состав губернского управления должен быть основан на том же правиле единства и постепенности, которое всему порядку исполнительному свойственна. В губернии находятся в меньшем размере те же самые предметы внутреннего управления, какие и в министерстве. Они представляются в следующем порядке:

I. Полиция:

    1) Учредительная.

    2) Исполнительная.

II. Финансы:

    1) Приходы и расходы.

    2) Казначейство.

    3) Отчет.

III. Народная промышленность:

    1) Земледелие.

    2) Фабрики.

    3) Торговля.

    4) Почты.

Предметы сих трех частей не равны между собою: некоторые из них требуют особенного управления, другие же ­ одного общего надзора. Части, требующие особенного управления, суть:

   1) Полиция.

   2) Финансы.

   3) Казначейство.

    4) Управление казенными крестьянами.

    5) Лесоводство.

    6) Межевание земель.

     7) Почты.

В настоящем порядке одна только полиция состоит прямо в управлении губернатора, на прочие части он имеет косвенное только влияние. Отсюда происходит недостаток связи и непрерывные почти прирожения одной части к другой.

 Следующие начала можно положить основанием губернского управления. 

I. Губернское управление везде соединить с казенною палатою под именем губернского правительства.  

II. Губернское правительство разделяется на следующие экспедиции: 1) Полицейская. Сюда принадлежать будут все действия полиции учредительной и исполнительной, губернская и окружная стражи, рекрутский набор и проч. 2) Экспедиция народной промышленности. Межевание земель, фабрики, торговля, учебные заведения, почты. 3) Экспедиция казенная. Сюда принадлежат все казенные сборы, соль, вино, управление казенными крестьянами, лесоводство, часть строительная.

 III. Каждая экспедиция имеет столько отделений, сколько есть обширных частей, в нее входящих; так, например, экспедиция казенная может иметь пять отделений: 1) казенных сборов, 2) соль и вино, 3) управление казенных крестьян, 4) лесоводство, 5) часть строительная. 

IV. Каждая экспедиция имеет одного управляющего. 

V. Каждая экспедиция управляется по своим уставам и учреждениям. 

VI. В делах важных, коих род особенно определяется, все управляющие составляют общее собрание, коего председатель есть губернатор. 

VII. Губернатор имеет надзор над движением всех частей, и все предписания министерства к нему обращаются.          

VIII. Он ответствует министерству, а управляющие ответствуют ему. 

IX. В каждой экспедиции есть род дел, кои не могут быть решены без его утверждения. 

X. При каждом правительстве находится совет, составленный из депутатов всех состояний, собственность в губернии имеющих. XI. Совет собирается один раз в году в установленное время. 

XII. Губернатор дает отчет совету в сборе и употреблении денег на земские повинности и предлагает смету оных на будущий год. 

XIII. Совет, рассмотрев сей отчет, делает на оный примечания; один экземпляр сих примечаний, за подписанием всех, доставляется к министру финансов, другой остается у губернатора для надлежащих объяснений. 

XIV. Рассмотрев отчет прошедшего года, совет чинит раскладку на будущий и доставляет таковые же экземпляры. 

XV. Вместе с сим и таковым же порядком совет чинит представления о нуждах губернии. На сих основаниях составленное губернское управление будет иметь целость и единство во всех делах своих. Законная власть его, с одной стороны, не будет развлекаема, как ныне, на разные части, не будет теряться в пустых состязаниях, а с другой ­ будет умеряема действием совета. 

III. Управление окружное

Управление окружное должно быть составлено в меньшем виде на тех же самых правилах. Вице-губернатор должен занимать в нем место губернатора. 

Управление волостное сохранит тот же образец в своем составе, но будет иметь еще меньший размер. Начальник волостного управления будет отвечать один начальнику окружному, сей ­ губернскому, а он ­ министерству. Таким образом, все части управления придут в надлежащее единообразие и от министра до последнего волостного начальника дела пойдут, так сказать, прямою линией, не кружась, как ныне, во множестве изворотов, где не можно найти ни конца, ни следов разным злоупотреблениям.

  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ 

I. Основание коренных законов, определяющих совет

Коренные государственные законы определяют состав совета, существо и главные формы его действия. Особенные учреждения определяют подробно предметы его и образ производства дел. 

I. В порядке государственных установлений совет представляет сословие, в коем все действия порядка законодательного, судного и исполнительного в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются. 

II. Посему все законы, уставы и учреждения в первых их начертаниях предлагаются и рассматриваются в государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению в порядке законодательном, судном и исполнительном. 

III. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти. 

IV. Совет составляется из особ, Высочайшею доверенностью в сословие сие призываемых. 

V. Члены совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном. 

VI. Министры суть члены совета по их званию.

 VII. В совете председательствует Император или лично, или назначением одного из его членов. 

VIII. Назначение члена председательствующего возобновляется по временам по Высочайшему усмотрению. 

IX. Совет разделяется разделяется на четыре департамента: 1) Законов; 2) Дел военных; 3) Дел гражданских и духовных; 4) Государственной экономии. 

X. Каждый департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствующий.

 XI. Члены всех департаментов составляют общее собрание совета. 

XII. Члены совета, при определении коих не будет наименован особенный департамент, присутствуют в общих собраниях. 

XIII. Распорядок членов по департаментам и их председателей возобновляется по временам по Высочайшему усмотрению. 

XIV. Присутствия департаментов и общих собраний имеют положенные дни, но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным Высочайшим повелением. 

XV. Все постановления, исходящие из совета, по Высочайшем их утверждении, имеют следующую форму: 1) Уставы и учреждения и их дополнения имеют форму манифестов, во вступлении коих означается: Вняв мнению государственного совета, повелеваем или учреждаем, и проч. 2) Изъяснения уставов и учреждений, не постановляющие ничего нового, но определяющие точный разум прежних, имеют вид докладов, коих утверждение имеет форму: Быть по сему. Примечание. Никакой частный случай не может быть предметом доклада; он должен быть прежде приведен в общий его разум так, чтобы все частные случаи сами собою уже ими определялись. Сие подробно изъяснится в образе.

II. Основания к учреждениям совета

По отделении от сената всех предметов управления они будут входить в совет чрез министерство и будут разделяемы по департаментам следующим порядком: 

Предметы департаментов совета

В департамент законов будет входить все то, что по существу своему составляет предмет закона. Комиссия законов будет вносить в сей департамент все свои работы. В департамент военных дел будут входить предметы министерств военного и морского. В департамент гражданских и духовных дел будут входить дела юстиции, управления духовного и полиции. В департамент публичной экономии будут принадлежать дела по министерствам внутренних дел, финансов, казначейства и отчетов.  Исключая дел, кои особенным наказом в каждом министерстве предоставлены будут непосредственному докладу, все прочие дела, превышающие власть министра, в общем наказе подробно означенные, вносятся в департаменты совета по их принадлежности. 

Предметы общих собраний совета

Законы, уставы, учреждения и их дополнения, быв рассмотрены в своем департаменте, вносятся в общее собрание. Общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые и коренными законами действию исполнительной власти предоставленные, входят непосредственно в общее собрание. Объявление войны и заключение мира и другие важные политические внешние меры вносятся в общее собрание совета, когда, по соображению обстоятельств, найдено будет сие нужным. Ежегодные сметы (бюджеты) приходов и расходов и чрезвычайные финансовые меры, прейдя назначенный им степень предварительных соображений в департаменте, предлагаются общему собранию совета. Все дела о вознаграждении частных людей за имущества, на государственные нужды взимаемые, все дела, по коим отчуждается какая-либо часть казенных доходов или имущества в частное владение, быв рассмотрены в своем департаменте, входят на уважение совета. Отчеты всех министерств входят в общее собрание совета. Сверх сего, министр казначейства каждый месяц представляет совету положение приходов и расходов и предлагает благовременно нужные меры к соблюдению определенной в них соразмерности. 

Об установлениях, при совете состоящих 

I. Комиссия законов Поелику первое начертание и приуготовление законов, уставов и учреждений относится ко всем министерствам и не принадлежит ни к одному из них исключительно, то и следует комиссии законов относиться прямо в совет посредством ее управляющего. Таким образом все законы, уставы и учреждения, изготовляемые в комиссии, будут вносимы сначала в департамент законов, а оттуда в общее собрание и потом уже, следуя существу их, поступать или в порядок законодательный, или же обращаться к исполнению по надлежащем их утверждении. 

II. Статс-секретари При четырех департаментах совета находится по одному статс-секретарю, коих должность есть приуготовление дел, в совет поступающих, дополнение их нужными сведениями и предложение их совету. Сверх сего, статс-секретари, под председательством одного члена совета, составляют комитет для рассмотрения прошений, входящих на Высочайшее имя. Особенный наказ определит подробно действие сего комитета.

III. Аудиторы От каждого министерства находится при совете по одному аудитору. Существенная их должность есть доставлять все сведения по делам каждого министерства, в совете нужные, и быть помощниками статс-секретарей в приуготовлении и в предложении дел совету. 

IV. Государственная канцелярия Как государственный совет есть общее средоточие всех государственных дел, так канцелярия должна быть общим средоточием окончательного их приуготовления. Все, что восходит к утверждению державной власти, должно иметь в формах своих самый высший степень достоинства, точности и единства. Посему каждый закон, устав и учреждение, в совете предложенное и удостоенное Высочайшего утверждения, получает окончательную свою форму в государственной канцелярии. Из сего изъемлются те только дела, кои по наказам министров предоставлены особенному их докладу. Государственный канцлер есть главный начальник государственной канцелярии. Государственный секретарь управляет ею непосредственно. К составу ее принадлежат статс-секретари и аудиторы. В государственной канцелярии хранятся все оригинальные постановления законов, уставов и учреждений. В ней хранится государственная печать. К ведомству ее принадлежат все государственные архивы. В государственной канцелярии находятся самые точные сведения о положении всех частей внутреннего управления в главном и общем их соображении. Она имеет пять отделений: четыре, соответствующие департаментам совета, и пятое отделение для распорядка государственных архивов. По роду дел ее она ограничена самым умеренным числом лучших делопроизводителей. Все дела, в совет входящие и из совета исходящие, идут чрез государственную канцелярию, в ней приуготовляются и от нее по утверждении их отправляются к надлежащему их исполнению. 

---

	предыдущая		следующая
		оглавление