Проект Правительствующего и Судебного сенатов

Созданный в 1722 г. Петром Великим Сенат постепенно утратил свое назначение высшего административного и судебного органа. К началу XIX столетия он превратился в. громоздкий, плохо управляемый орган, не имеющий четко очерченных границ своей деятельности.
Сенат состоял из девяти департаментов. Первый — ведущий, он призван был наблюдать за точным исполнением законов, и вместе с этим на него был возложен целый ряд дел административных. Первый департамент обнародовал законы, проводил сенаторские ревизии по проверке целых губерний и учреждений. Сенат, таким образом, осуществлял общий надзор за деятельностью всех государственных органов и соблюдением законности.
Второй—восьмой департаменты были апелляционными инстанциями по уголовным и гражданским делам. Однако принятые ими решения не были окончательными, и в случае, если при вынесении решений не было абсолютного большинства членов департамента (2/3 голосов), то дело передавалось на рассмотрение общего собрания Сената, а затем направлялось на утверждение императора.
Работа департаментов строилась по территориальному принципу. Так, второй департамент рассматривал поступившие апелляции из восьми северных и северо-западных губерний; третий — из Прибалтики, Украины и Белоруссии; четвертый был высшим апелляционным судом по гражданским делам девяти губерний Поволжья, Урала и Сибири; пятый департамент являлся апелляционной инстанцией по уголовным делам для 23 губерний России и т. д. Часть департаментов находилась в Москве.
Сенат рассматривал вопросы назначения чиновников на должности, определял награды, утверждал в правах дворянства, присваивал княжеские, графские и баронские титулы, объявлял призыв рекрутов, ревизовал винные откупы, утверждал расходы военного ведомства, превышающие 10 тыс. руб. Целый департамент занимался землеустройством и был высшей судебной инстанцией по делам межевым. Вот далеко не полный перечень дел, находящихся в компетенции Сената. Полнейшее смешение судебных, административных и законодательных функций.
Более того, с 1802 г. должность генерал-прокурора, возглавлявшего Сенат, была соединена с должностью министра юстиции. Высший судебный орган империи оказался в подчинении одного из министров, представителя исполнительной власти. Сенат времен Сперанского был завален различными бумагами. Так, в 1805 г. в Сенат поступило 40 660 дел, из которых было рассмотрено 27 815, в 1808 г. — соответственно 47 223 и 38 618 . «Качество» сенатской работы находилось на низком уровне. Сенаторы перестали заниматься ревизией судебных органов. Сенат погряз в мелочах, превратился в суд первой инстанции.
В условиях, когда Сенат осуществлял и исполнительную власть, роль министерств умалялась. Личная инициатива сотрудников министерств и судов наталкивалась на предписания людей, которые не управляли и не отвечали за исполнение принятых решений. Наконец, трудно было обеспечить оперативность в решении срочных государственных дел. М. М. Сперанский отмечал, что деятельный надзор за администрацией возможен только в обществе развитом, при господстве гласности и развитого общественного мнения.
Низкий профессиональный уровень сенаторов, всего аппарата, длительность сроков рассмотрения дел, взяточничество, карьеризм, всевластие секретарей, которые «изучали» и докладывали дела, приводили лишь к хаосу.
Сперанский считал необходимым безотлагательно реформировать Сенат. Как было показано выше, трудно было понять основное назначение Сената в системе государственного управления. Сперанский предлагал отделить правительственные функции от судебных и создать два сената: Правительствующий и Судебный. Первый, по его предложению, должен был состоять из государственных министров, их товарищей (заместителей) и быть единым для всей империи.
Проект реформы Сената рассматривался сначала в комитете председателей департаментов Государственного совета в 1811 г., а затем и на общем собрании Совета.
Представляя в Государственный совет проект учреждения Правительствующего и Судебного сенатов, Сперанский предпослал ему обширное введение, в котором обстоятельно доказывал, что Сенат не может быть «законодательным сословием».
«Если бы, — писал он, — в какой-либо эпохе бытия нашей империи и можно было предполагать необходимость установить особенное законодательное сословие на началах, общему доверию более свойственных, то установление не может быть вмещено в Сенат... Из судебного и исполнительного сословия преобразить его в сословие законодательное было бы сохранить только одно имя, превратив совершенно все существо первоначального его установления. Правда, что в других государствах Сенат в круге его действий нередко вмещал власть законодательную. Таков был Сенат в Риме, в Венеции, в Швеции, а ныне есть во Франции. Но установления сии были и есть сословия политические; с нашим Сенатом они сходствуют только именем. Если, уважив одно сие сходство, превратить Сенат в законодательное сословие, то вместе с тем должно учредить другие два совсем новые установления, из коих одно должно быть средоточием верховного суда, а другое — верховного исполнения, ибо... три сии установления ни в каком случае ни в каком государстве благоустроенном не могут быть сливаемы воедино. Но время ли помышлять ныне в России о законодательном сословии в истинном его разуме, ныне в ее трудном положении финансов, в трудных положениях политических и в совершенном недостатке всякого рода положительных законов и учреждений. Когда же время сие настанет, когда не прихотями уновления или подражания, но силою и движением обстоятельств империя наша придет в сию эпоху, тогда как все стихии установления сего будут готовы, трудно ли будет приложить им приличное имя». Так вынужден был теперь писать М. М. Сперанский.
«Введение» красноречиво доказывает, что, по мнению автора реформы, законодательным, высшим политическим учреждением должна быть государственная дума, а не Сенат. Реформой Сената Сперанский хотел подготовить, очистить путь для Думы. Нецелесообразность существования двух исполнительных органов отчетливо проявилась после утверждения уставов и наказов министерских. Этими актами были определены, как говорилось выше, степень и пределы власти министров. Превышение их власти в области законодательной должно рассматриваться в Государственном совете, а исполнительной — в Правительствующем сенате.
В компетенцию последнего, как предполагалось, должны входить три категории дел:
1) не подлежащие ни одному из министров (обнародование законов);
2) дела, в соответствии с законодательством принадлежащие только Сенату (заключение договоров и размещение подрядов на «важные» суммы, назначение на ответственные должности); 3) дела, которые должны докладываться императору
Определяя компетенцию Правительствующего сената, М. М. Сперанский одновременно выразил и свое отношение к частной собственности. «Во всех министерствах, — писал он, — особливо же в тех, коих предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтоб мерами излишнего надзора и многосложностью правил не стеснить частной предприимчивости. Истинные способы сего управления должны стоять более в отвращении препятствий, нежели в точном и понудительном предписании путей, коими должна шествовать промышленность. Здесь скорее найти и указать их может частная польза, нежели закон».
Не менее ясно разъяснялись взаимоотношения центральной власти и подчиненных ей учреждений. Положение Петра Великого о праве коллегий заявлять свое мнение Сенату было распространено на министерства. Подчиненные министру органы были наделены правом ослушаться в том случае, если его распоряжения противоречат закону, и обязаны были сделать представление министру. «Если оно не будет уважено, то подчиненное место может обратиться в Сенат, который и должен окончательно решить вопрос». Таким образом, подчиненные органы не были связаны безусловным исполнением.
Итак, на Сенат возлагался, с одной стороны, надзор за центральной властью, с другой — непосредственное управление, т. е. два рода деятельности, взаимно исключающие друг друга. Правила об ответственности министров, «строго и точно определенные» в «Наказе», остались на бумаге. По смыслу проекта министр подвергался взысканию не только за важную государственную вину, но и за плохое управление. Он мог быть отдан под суд, отстранен от должности и передан Верховному уголовному суду. Однако не было органа, который постоянно контролировал бы его действия. Государственный совет имел право назначить из своей среды следственную комиссию по жалобам на министра, но последний сам был членом Государственного совета. И Сенат вскоре возвратился к прежней роли: административная власть ушла от него сама по себе. Отсутствие должного контроля отразилось впоследствии на всей исполнительной власти. Все дела начали стекаться в министерства. Комитет министров, задуманный как совещательный орган, стал присутственным местом, где дела всякого рода, и малые и большие, судебные и правительственные, решались голосованием. Между тем, заключал М. М. Сперанский, «ни состав сего места, ни порядок, ни власть его, ни пределы, ни отношения его к другим установлениям не определены никаким гласным учреждением» .
Из многочисленных писем, записок и заметок Сперанского можно заключить, что он сам чувствовал недостатки нового управления, которое, возвратясь из ссылки, назвал «полуустройством». Он это объяснял отсутствием должной самостоятельности всех учреждений государственного управления.
Что же касается Судебного сената, то он, по мнению Сперанского, должен являться высшей судебной инстанцией и формироваться из сенаторов, назначенных от короны и избранных дворян, причем тех и других должно быть поровну. «Только сим способом можно доставить Сенату ту степень свободы, независимости и уважения, которые должны принадлежать высшему в империи судебному сословию»,— писал Сперанский. Предлагалось, что решения должны быть окончательными и обжалованию не подлежать. Сперанский указывал, что на момент реформы судоустройство России состояло из семи инстанций и, несмотря на это, повсюду раздавались жалобы на «неправосудие».
Сперанский доказывал, что обновленный в своем составе Судебный сенат, поставленный столь высоко, сделался бы учреждением совершенно независимым от административной власти и в то же время верховная власть была бы освобождена от мелких дел. А пока работа шла таким образом: из департамента Сената, в котором заседают до семи сенаторов, дело передавалось на общее собрание, где присутствуют до 50 сенаторов. В случае подачи жалобы на решение Сената дело рассматривалось одним ракетмейстером (чиновником) и решение передавалось на утверждение государю. Выходит, что один оказался умнее 50!
Независимое положение Сената, его широкие права по пересмотру судебных решений, ревизии и управлению судебными местами империи могли, по мнению Сперанского, «обеспечить населению законность, в которой оно столь сильно нуждалось». Предполагалось приблизить Судебный сенат к населению и разместить по четырем округам: в Петербурге, Москве, Казани и Киеве. Каждое сенатское присутствие должно было состоять из четырех департаментов по рассмотрению казенных дел, по частным делам, уголовным и межевым (временно). 
Проект учреждения обоих сенатов был рассмотрен специально образованным комитетом в составе графа Завадовского, князя Лопухина и графа Кочубея, а после этого отпечатан и разослан всем членам Государственного совета. В июне 1811 г. он был внесен для обсуждения на общее собрание Совета. Если раньше все предложения Сперанского проходили почти без обсуждения, то в данном случае развернулись горячие прения.
Члены Совета в большинстве своем возражали против реформы Сената. Возражения сводились к следующему:
изменение учреждения, веками существовавшего, «произведет печальное впечатление на умы», разделение Сената умалит его важность, повлечет большие издержки и создаст «большие трудности в приискании способных людей как в должности канцелярские, так и в сами сенаторы».
Некоторые члены Государственного совета сочли, что выбор части сенаторов противоречит принципу самодержавия и «скорее обратится во вред, нежели в пользу». Другие рьяно выступали против того, чтобы Судебный Сенат был высшей судебной инстанцией и его решение было окончательным, считая, что этот акт будет умалять самодержавную власть. Крайне правым показалось непозволительным в проекте выражение «державная власть», потому как в России они знают лишь власть самодержавную (или императорскую).
Наиболее существенные замечания принадлежали графу А. Н. Салтыкову и князю А. Н. Голицыну. Они находили проект прежде всего не «ко времени», считали несвоевременным вводить в жизнь новое установление во время войны, финансового расстройства при всеобщем недостатке в образованных людях.
Сперанским был составлен свод высказанных замечаний. К нему он приложил записку, в которой горячо защищал свой проект, уступая оппонентам в мелочах.
В пермской ссылке Сперанский причины посыпавшихся возражений объяснял так: «Возражения сии большею частию происходили от того, что элементы правительства нашего недовольно еще образованы и разум людей, его составляющих, недовольно еще поражен несообразностями настоящего вещей порядка, чтобы признать благотворные перемены необходимыми. И следовательно, нужно было еще время... чтоб, наконец, их ощутили и тогда они сами бы пожелали их совершения».
Несмотря на все возражения, проект реформы Сената большинством голосов был одобрен, и Александр I утвердил решение Государственного совета. Значительную роль в положительном решении вопроса сыграло расположение царя к Сперанскому. В конечном счете никто не желал попасть в немилость императору.
К сожалению, утвержденному проекту переустройства Сената не суждено было быть претворенным в жизнь. На международном горизонте уже собирались грозные тучи, пахло войной. Кроме того, у казны не оказалось средств на приведение реформы в действие. Государь решил не начинать преобразование Сената до более благоприятных времен. «Дай бог, — писал Сперанский, — чтобы время сие настало! Проект может быть переменен, исправлен или совсем переделан людьми, более меня сведующими, но я твердо уверен, что без устройства Сената, сообразного устройству министерств, без сосредоточения и твердой связи дел министерства всегда будут наносить более вреда и заботы, нежели пользы и достоинства».
Сперанский признал, что мнения членов Государственного совета сводятся к положению «хорошо, да не время». Он не скрывает, что время в данном случае было только предлогом. Противники, не имея веских аргументов против предложенного проекта, говорили только о его несвоевременности. За представленный проект высказались трое министров (Козодавлев, Кампенгаузен и Барклай-де-Толли). Иначе, рассуждал Сперанский, и быть не могло, так как проект лишает министров права докладывать лично государю и по докладам этим объявлять высочайшие указы, снимая тем самым с себя всю ответственность; равным образом устройство Судебного сената встретил в штыки весь наличный состав Сената.
Реформа Сперанского подняла против него все консервативные силы. Записка Николая Михайловича Карамзина «О старой и новой России» была передана им Александру I в Твери. Его записка — сконцентрированное выражение консервативной оппозиции. Видимо, ближайшее окружение Александра I торпедировало реформу «дерзкого поповича». Н. М. Карамзин призывал царя отказаться от нововведений и вернуться к старым государственным институтам. Он воздавал почести правлению Екатерины II: «С сенатом, с коллегиями, с генерал-прокурором у нас шли дела и прошло блестяще царствование Екатерины II... Если история справедливо осуждает Петра I за излишнюю страсть его к подражанию иностранным державам, то упрек этот в наше время еще страшнее». Так оценил Н. М. Карамзин реформу Сперанского
В беседе с Александром I Карамзин пытался доказать, что самодержец не нуждается в одобрении своих законов. Историограф осмеял форму, которой начинались манифесты - «Вняв мнению Совета» - как не имеющую смысла для российского гражданина. Правда, отмечал Карамзин, раньше писали: «Государь указал, бояре приговорили», но эта фраза была на Руси панихидой по усопшей боярской аристократии. «Воскресим ли форму, когда и вещь и форма давно истребились?» — восклицал Карамзин.
Да, в записке «О старой и повой России» ее автор не увидел ничего прогрессивного в предлагаемой реформе. Однако, как человек большого ума, он не мог жить одними лишь воспоминаниями о золотой старине, не мог не видеть беспорядков, которые творились в сфере административного управления империей. Не мог этот выдающийся историк не оценить по достоинству те времена в истории России, когда коренные преобразования подняли ее на более высокую ступень государственного могущества. Не эти ли преобразования в государственном устройстве способствовали победам над татарами, поляками, шведами? Ведь даже церковная реформа имела более реформаторский дух, чем учреждение, а точнее, совершенствование Государственного совета, создание восьми министерств. Она расходилась существенно с прежним порядком вещей и была одной из крупнейших государственных мер. Защищая прежние коллегии. Карамзин прошел мимо очевидного факта, что они во все вмешивались, ничего не решали и затрудняли выполнение правительственных распоряжений. Ясно, что петровские коллегии были прогрессивным институтом для своего времени, но в годы Сперанского их деятельность не соответствовала ни социально-экономическому развитию России, ни состоянию дел внешнеполитических. Да, не самую лучшую услугу оказал Карамзин делу совершенствования государственного устройства. Автор записки одним из первых заронил у Александра I сомнение в целесообразности преобразований.
Здесь уместно привести высказывание самого Сперанского. «Время и гражданское состояние гражданского образования были главным действующим началом. Тщетно власть державная силилась удержать его напряжение, сопротивление ее воспаляло только страсти, произвело волнение, но не остановило перелома. Сколько бедствий, сколько крови можно было бы сберечь, если бы правители держав, точнее наблюдая движение общественного духа, сообразовались ему в началах политических систем и не народ приспособляли бы к правлению, но правление к состоянию народа. Какое, впрочем, противоречие: желать наук, коммерции и промышленности и не допускали самых естественных их последствий; желать, чтобы разум был свободен, а воля — в цепях; чтобы страсти двигались и переменялись, а предметы их, желания свободы оставались бы в одном положении, чтобы народ обогащался и не пользовался бы лучшими плодами своего обогащения — свободою! Нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться. Петр Великий во внешних формах правления ничего решительного не установил в пользу политической свободы; но он отверз ей двери тем самым, что открыл вход наукам и торговле. Начала, положенные Петром, быстро усиливались. Уже при Анне Иоанновне была сделана попытка к ограничению ее власти, но это было еще слишком рано. Век Елизаветы тщетно протек для славы государства и для политической его свободы. Между тем, однако же, свободы в промышленности и торговле возрастали беспрестанно. Но и попытки Екатерины II с созывом Большой Комиссии законов оказались еще преждевременны, а позднее взгляды и намерения Екатерины II изменились. Теперь, в конце XVIII века, время созрело для реформ».
Русский реформатор последовательно проводил мысль, что законодательным, политическим учреждением должна быть в России Дума, а не Сенат. Реформой Сената Сперанский подготавливает, очищает путь для Думы. Судебный сенат, сформированный наполовину из выбранных членов, по мнению противников реформатора, послужил бы мостом, который должен был соединить самодержавную Россию с Россией конституционной. Противники Сперанского догадались об этом раньше, чем он предполагал и хотел. Независимое положение суда в России равнялось в их глазах введению представительного образа правления.
Сам Сперанский продолжал еще бороться за свою основную идею и старался противодействовать враждебным ей влияниям на Александра I в придворных кругах. В записке «О силе правительства», представленной императору 3 декабря 1811 г., сказано: «Люди, воспитанные в дворянских уважениях, думают, что сила сия состоит в великолепных дворах, в пышности государственных титулов, в таинственном слове самодержавия». Сперанский же указывал другой источник силы правительства.