|
кафедра политических наук |
||||
|
Виртуальная библиотека |
||||
|
|
|
 |
||
Часть третья
О ДЕЙСТВИТЕЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
I. О РАЗУМЕ НАСТОЯЩЕГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Сколь ни просто на первый взгляд кажется правление самодержавное, но, когда оно смешано с разными установлениями монархическими и покрыто формами, к другому порядку вещей принадлежащими, состав его делается многосложен и разрешить его на первые его стихии не есть дело удобное.Первое начало власти в России весьма кажется просто. Государь, соединяющий в особе своей все роды сил, единый законодатель, судия и исполнитель своих законов - вот в чей состоит на первый взгляд вся конституция сего государства.
Но, когда рассматривают образ, коим верховное сие начало действует, и средства, коими оно силы свои распределяет и приводит в упражнение, сия простота первого понятия исчезает и на место ее являются разные системы управления, К разным началам принадлежащие и никакой между собой вещественной связи не имеющие.
В самом деле, каким образом определить взаимные отношения первых государственных мост: Совета, Сената, Комитета и министров? В чем состоят существенные их различия между собою? Какой степень власти каждое из них имеет? Какой род дел каждому из них присвоен? Разрешение всех сих вопросов одно может обнаружить истинный разум настоящего правления в РОССИИ.
И, в о - п е р в ы х,
очевидно, что ни одно из
сих мест собственной
политической силы не
имеет: все они зависят и
в начале и в конце, и в
бытии и в действии их от
единой воли и мановения
силы самодержавной;
следовательно, в т о р о е,
ни одно из них телом
политическим, а тем
менее законодательным,
признано быть не может;
т р е т и е, ни прав, ни
преимуществ,
свойственных
государственным
установлениям, в
отношении к первому их
началу иметь они не
могут;
ч е т в е р т о е, различия
существенного (constitutive)
между собою они не имеют,
ибо различие сие может
быть только двояко: 1) в
предметах и 2) в правиле
действия. Но предметы но
всех сих местах
одинаковы. Сенат
занимается теми же
ветвями полиции,
економии и суда, какие
вносятся в Совет и к
министрам. Правило
действия в них также
одинаково: все они или
соображают дело с
законом, или, когда
закона нет или по
обстоятельствам кажется
он неудобен,
представляют мнение
свое о новом
установлении. Все
различие состоит только
в разности
канцелярского обряда, но
нет нужды доказывать
сколь различие cиe
маловажно.
Правда, что Сенат отличается тем от прочих мест, что действие его считается публичным и что он имеет власть повелительную, а действие прочих мест есть действие, внутри Кабинета государева совершающееся, и к исполнению непосредственно не исходит; но приметить должно: 1) что Сенат ничего не может повелеть своим имянем. Указы, от него исходящие, не суть его указы, но императорского величества, через него только идущие; 2) министры могут и во многих случаях должны мимо его прямо в губернии посылать указы, кои впоследствии вносятся к нему только за известие; 3) обязанность публиковать указы есть обязанность полицейская, и всякое низшее место имянем государя то же бы самое могло делать.
Итак, единое понятие, которое можно себе сделать о государственном управлении в России, есть следующее.
Верховное начало в России есть государь самодержавный, соединяющий в особе своей власть законодательную и исполнительную и располагающий неограниченно всеми силами государства.
Начало сие не имеет никаких вещественных пределов. Но оно имеет некоторые умственные границы, мнением, привычкою и долголетним употреблением поставленные в том, что власть сего начала не иначе приводится в действие, как всегда единообразным порядком и установленными формами.*
* Припомнить здесь должно, что Юм твердость английской конституции полагает в привычке, в духе, в образе мыслей народа.
Сколько ни ничтожен кажется Сенат в настоящем образе бытия его и сколько ни вероятным кажется, что течение дел, основанное на единстве министерского управления, было бы несравненно успешнее, но можно быть уверенным, что совершенное уничтожение сего места изгладило бы с собою и самую тень монархической свободы в разуме народном. Многочисленное сословие, древность и формы могут быть весьма вредны течению дел, но они имеют всегда нечто священное и столько уважительное в глазах народа, что и самое правосудие будет ему подозрительно, естьли оно не будет изливаться сообразно общему его о вещах понятию.
Сей порядок, коим власть государя изливается к народу в законодательстве и в частях управления, вмещается разными отделениями в Сенате, Совете и министерстве.
Но три сии установления, имея каждое свой степень необходимости и служа некоторым умерением власти и точкою соединения народному мнению, по недостатку связи их между собою, по неточному разграничению их предметов, по разнообразности и несовершенству их форм, в существенном отправлении дел великие представляют неудобства.
Неудобства сии умножаются, когда установления сии рассматриваются в отношениях их к местам губернским.
Система губернского управления по необходимости связана с системою управления государственного, так как средина связана с началом. Сколько бы первая ни была сама в себе совершенна, но, стоя под влиянием второй, она по необходимости должна расстроиться.
Из сего следует, что усовершение губернского управления не может быть без усовершения управления государственного. Здесь припомнить должно то, что сказано вообще о системах управления, кои составляются по частям и не по одинакому плану.*
* Учреждение министерства есть, конечно, важный шаг к лучшему устройству управления, но он есть первый шаг, а чтоб достигнуть к совершенству, надобно сделать первый, и второй, и третий, и так далее, ибо совершенство никогда не достигается одним приемом. Надобно только идти всегда по одной линии.
II. НАСТОЯЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГУБЕРНСКОЙ СИСТЕМЫ И НЕДОСТАТКИ ЕЕ
III. КАКИМ ОБРАЗОМ МОЖНО ПРИСТУПИТЬ К УСОВЕРШЕНИЮ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Надобно только сравнить образ управления монархического с управлением, ныне в России существующим, чтоб удостовериться, что никакая сила человеческая не может сего последнего превратить в первое, не призвав в содействие время и постепенное всех вещей движение к совершенству.В настоящем порядке вещей мы не находим самых первых елементов, необходимо нужных к составлению монархического управления. В самом деле, каким образом можно основать монархическое управление по образцу, выше нами предложенному, и стране, где половина населения находится в совершенном рабстве, где сие рабство связано со всеми почти частями политического устройства и с воинскою системою и где сия воинская система необходима по пространству границ и по политическому положению?
Каким образом можно основать монархическое управление без государственного закона и без Уложения?
Каким образом можно постановить государственный закон и Уложение без отделения власти законодательной от власти исполнительной?
Каким образом отделить власть законодательную без сословия независимого, ее составляющего, и без общего мнения, его поддерживающего?
Каким образом составить сословие независимое без великого, и, может быть, опасного превращения всего существенного порядка - с рабством - и без просвещения?
Каким образом установить общее мнение, сотворить дух народный без свободы тиснения?
Каким образом ввести или дозволить свободу тиснения без просвещения?
Каким образом установить истинную министерскую ответственность там, где отвечать некому и где и ответствующий а вопрошающий составляют одно лицо и одну сторону?
Каким образом без ответственности могут быть охраняемы законы в исполнении?
Каким образом может быть обеспечено самое исполнение без просвещения и обилия в исполнителях?
Все сии вопросы разрешить нужно прежде, нежели можно; с некоторою основательностью предположить возможность превращения настоящего порядка в монархический.
Я смею быть уверенным, что они не разрешимы и что одно время разрешить их может.
Итак, вопрос об усовершении настоящего управления в России не в том состоит, каким образом можно превратить его в истинное управление монархическое, но в том, каким образом составить образ управления, который бы соединял в себе следующие свойства.1) Он должен быть весь расположен на настоящей самодержавной конституции государства, без всякого раздела власти законодательной от власти исполнительной.
2) Он должен сохранить и усилить народное мнение, власть сию ограничивающее не в существе ее, но в форме ее действия.
3) Он должен сколь можно быть приближен к образцу монархического управления, выше изображенного.
4) Он должен содержать в себе разные установления, которые бы, постепенно раскрываясь, приготовляли истинное монархическое управление и приспособляли бы к нему дух народный.
Сии четыре свойства суть столько существенны предполагаемому в России управлению, что всякий порядок вещей, им противный или их в себе не вмещающий, должен быть отвергнут, яко ложный и неосновательный.
IV. КАКИЕ ЧАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МОГУТ ПРЕЖДЕ ВСЕГО БЫТЬ ИСПРАВЛЕНЫ
Прилагая свойства, выше приведенные, к управлению ныне существующему, мы находим, во-первых, что в некоторых частях своих представляет оно более удобности к усовершению, нежели в других.Здесь припомнить должно то различие, какое выше было постановлено между времянными учреждениями (регламентами) и законами, и что некоторые части управления, как-то: полиция и економия, действуют всегда на правиле учреждений, а суд утверждается на законе.
Учреждения наши, конечно, недостаточны, но их можно усовершить и исправить. Но исправить гражданский и уголовный закон скоро почти нет никакой возможности, ибо:
1) Не только в России, но и нигде в Европе нет еще правильной теории ни гражданского, ни уголовного закона. Сия часть законодательства доселе была и ныне есть предметом учености, исторических разысканий и, можно сказать, глубокого педантства; дух истинной аналитики к ней еще не прикоснулся. Юрисконсульты спорят еще и поныне о точном понятии закона, об определении прав и обязанностей, о категорическом разделении преступлений, о разграничении дела уголовного от дела гражданского, и, чтоб все сказать одним словом, они спорят о самом понятии справедливого и несправедливого, о самых первых началах сего знания. Не ум обыкновенный, но разум творческий - гений - должен решить сей спор и положить лучшие основания сей науке и, может быть, переменить самый язык ее и уничтожить варварские ее формы.
Можно с некоторою основательностью предполагать, что мы стоим при самом рождении лучшей теории гражданских и уголовных законов. Никогда в Европе не занимались сею наукою с таким вниманием, как ныне; лучшие умы обратили на нее свои разыскания, и, может быть, не пройдет десяти лет, как мы увидим в сей части политических понятий важное npевращение.
2) Настоящее положение России дает ей всю удобность ожидать сего превращения: естьли бы и существовала в Европе система добрых законов в сей части, она не могла бы у нас скоро приведена быть в действие, ибо правый суд по необходимости предполагает не только просвещенных судей, но просвещенную публику, искусных законоведов, знающих стряпчих и методическое сей части учение; без сего самая лучшая система судоведения произведет одно только вредное действие новости. Но что сделало доселе правительство в России, чтобы приуготовить добрых судей, чтоб окружить их здравомыслящею публикою, чтоб просветить их советом судоведцев. Где установления, в коих юношество наше образуется по сей части.
Может быть, в одной России судьи творятся одною волею и приказанием правительства, и человек, едва по слуху знающий о законе, о праве, о обязанности, вдруг по слову власти становится органом закона и решителем всех споров о праве и обязанности. Какая система законов может устоять против таковых исполнителей?
3) С некоторого времяни вошло у нас в обыкновение все недостатки управления слагать на несовершенство наших законов.* Не быв в пользу их слепо предубежденным, можно, однако же, быть уверенным, что сие мнение весьма несправедливо.
* Здесь, как и во всем сочинении, разумеются под сим словом законы уголовные и гражданские.
Вы жалуетесь на несовершенство ваших законов уголовных и гражданских, - можно бы было возразить сим ценсорам, столь скорым, столь готовым давать советы правительству - но измерили ли вы вредное влияние прочих частей управления на сию ветвь законодательства; определили ли, до какой степени недостаточная и несвязная ваша полиция затрудняет течение суда, попущая преступлениям стареться без следствий, представляя следствие без обстоятельств, теряя обстоятельства времянем, небрежением и недостатком исполнителей. Каким образом на пространстве пяти или 600 верст земский исправник, для куска хлеба из бедных дворян выбранный, с подобными ему нищими заседателями может привести закон в уважение, пресечь насилие на месте, предохранить собственность от похищения и тем отвратить разорительные тяжбы? Каким образом в государстве, где земляные владения по большей части не обмежеваны, где права и на обмежеванные еще не удостоверены, где вся економическая часть в крайнем беспорядке и упущении, могут быть тяжбы не многочисленны и не запутаны? Каким образом закон может действовать, когда не поддерживается разумом и просвещением исполнителей и когда исполнители сии еще необразованны? Познали ли вы, до какой степени судье трудно быть честным там, где нет общего мнения, где нет публичности в деяниях суда, нет ответственности, нет совету, нет способов учения, и, наконец, чтоб все заключить в одном слове, где самый текст закона известен только по секретарским письменным тетрадям, от одного к другому переходящим и нигде в порядок не приведенным. Исправьте все сии несовершенства, суду побочные и от других частей управления зависящие, тогда рассуждайте о действии наших законов.
Вы жалуетесь на продолжительность и запутанность наших судебных форм и обрядов; но где они не таковы.
Раскройте Прусское уложение, вы найдете в нем следующие понятия о законах, в Германии существующих.
Voila malheureusement quelle est encore de nos jours en Alleinagne 1'administration de la justice:
1) Toutes les defectuosites de la compilation confuse du corps ilu droit remain subsistent telles qu'elles ont ete rapportees.
2) Le desordre qui resulte des ditferentes interpretation que les commentateurs donnent aux lois, aussi bien que de reponsesefc des decisions des jurisconsultes, dontle public est tou les jours surcharge, subsiste pareillement, et rend le droit incei tain et arbitraire.
3) La confcrariefce du droit romain avec celui de 1'Allemagu. est encore le meme, et quelques docteurs modernes n'ont fait qu'augmenter la contusion et 1'embarras, en renouvelant el recherchant de leur propre autorite et sans necessifce, les lois et coutumes anciennes des efcats de 1'empire.
II s'est trouve dans notre siecle et le precedent plusieura, savans distingues par leurs lumieres et par leur probite, quit ont senti pariaitement tous ces desordres et qui onfc souhait par cette raison que 1'on pensoit enfin a une bonne reforine 6 la justice.
II s'en est meme trouve plusieurs, qui ont donne au publit des pro jets d'un nouveau code du corps de droit.
Les empereurs d'Allemagne eux memes ont fait propose diverses fois dans les dietes la reformation de la justice et exig< des etats qu'ils donnassent leurs avis a ce sujet. Mais toutes It deliberations et les resolutions de 1'empire n'onfc eu en vue qu demieuxregler la procedure et de corriger quelques abus infcrc, duits dans le tribunal de justice de 1'empire. On n'y a pas pensd former un droit general et certain.
Quelques etats de I'empire onfc taifc dresser a la verifce da certains corps de droit, parmi lesquels ceux de Saxe, de Magde" bourg, de Lunebourg, de Prusse, du Palatinat, du Wurtemberg meritent surtout des eloges: mais aucun des ces corps de droib.,^ ne forme un droifc universel efc ne renferme toufces les mafcieres dnti droit. Ils ne sont pas non plus reduits en forme de systeme et^ ne contiennent pas sur chaque sujet des principes generaux." On se contente dans la plupart de regler la procedure et de decider des cas douteux, par rapport auxquels les docteurs n'etoient. pas d'accord."
Загляните в судебные законы Англии, вы найдете следующее о них изложение одного из славнейших их юрисконсультов:
Veut-on croire en effet que le code civil et criminel d'un peuple, qui a une constitution si superieure a toutes les aufcres, ne soil qu'un amas de fictions, de contradictions et d'inconsequences?' Le droifc anglais, comme fcoufc aufcre sysfceme de lois forme sue' i cessivemenfc, par agregation efc sans aucun plan, se divise en j deux parties, les sfcafcuts efc la loi commune, ou la coufcume. Les statuts, c. a. d. les actes du corps legislatif, rediges avec une grande attention pour les circonstances et pour les interets de' ' 1'Angleterren'ontpu avoir aucun egardaubien-etre de ces pays dont, 1'acquisifcion n'etoifc pas meme prevue. La loi commune, c. a. d. la loi non ecrite, resultat de coulume, mele a quelques principes d'une valeur inestimable une foule d'incoherences, de subti-liles, d'absurdites et de decisions purement capricieuses. II est impossible de croire, que dans cet ouvrage fantastique on est cii en vue le bien-etre d'aucun pays. Quant a la variete des procedures devant les divers tribunaux, aux longueurs, aux forma-lites, aux embarras, aux iraix enormes qu'elles entrainent, c'est uii autre chapitre dont il est impossible de presenter les details. Qui le croiroit? Cette masse d'absurdites n'est poinfc une production de 1'ancienne barbarie, mais des rattinements modernes.P
Но отчего в прочих государствах недостатки законов не столь ощутительны, как у нас? Оттого, что там закон, хотя несовершенный, но с точностью обеспечен в исполнении; оттого, что там есть просвещенные исполнители; оттого, что там судьи учатся, а не творятся; оттого, что прочие части управления пособляют, а не затрудняют действие закона; оттого, наконец, что добрая монархическая конституция покрывает множество частных недостатков.
Из всего сего должно извлечь следующие последствия.
1)Правительство должно обратить внимание на те части управления, которые в настоящей конституции России могут восприять усовершение.
2) Части сии суть полиция и економия.
3) С усовершением сих частей часть правосудия сама собою исправится, ибо она подавлена теперь по большей части их несовершенствами.
4) Не переменяя системы Уложения и не ища идеального в вещах совершенства, можно сделать важные в сей части поправления некоторыми общими установлениями.
По всем сим замечаниям в общем начертании системы управления часть суда оставлена в настоящем ее составе и очищена только от смещения, в коем доселе она находилась.
V. О СОСТАВЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МЕСТ
Государственным установлениям, без связи и порядка ныне существующим, дабы дать некоторое между собою отношение, должно, во-первых, разделить предметы их на два главные рода: к одному отнести все то, что касается до части законодательной, к другому - все, что принадлежит к власти исполнительной.Обе власти сии, соединяясь в лице государя, не иначе как его волею действовать могут, а потому места, для каждой из ниx установляемые, в разуме настоящей государственной конституции не сами собою, но силою самодержавною существовать могут. Они в существо своем суть два отделения внутреннего государева кабинета; но в мнении народном представляют места внешние и умеряют собою самодержавие.
Все то, что принадлежит до постановления, усовершения и охранения государственного закона и Уложения, будет входить в первое сословие.
Все то, что принадлежит до постановления времянных учреждений и исполнения законов, ужо существующих, будет входить во второе сословие.
Первое можно назвать Сенатом законодательным, второе -Сенатом исполнительным.
Держась точнее естественных разделений, должно бы было назвать сей последний род власти м и н и с т е р с т в о м. В самом деле, оно не что другое есть, как администрация, состоящая из известного числа министров, из коих каждый управляет своим департаментом. Не отступая в существенном образовании сей части от сих простых и естественных понятии единства, признано, однако же, нужным облечь ее имянем Сената по двум следующим причинам: 1) есть во всех департаментах министров некоторые общие дела, ни к одному из них прямо не принадлежащие и требующие соединения: таково есть обнародование уставов и узаконении, производство в чипы, определение к некоторым высшим местам чиновников, хранение актов, ведение общих государственных архив. Для всех сих дол надлежит быть месту соединения; 2) везде, а наипаче в России, повеления, издаваемые в народ имянем целого сословия, представляют пароду нечто более уважительное, нежели повеления, от лица подчиненного и единственного идущие. Понятие корпуса сильное действует па воображение, а потому везде, где совокупность сия не вредит успеху дел, где она представляется только по наружности, а не в существе, где но уменьшает она личной ответственности, где можно сохранить со по виду, сохранять, кажется нужно. Сенат исполнительный делится до времяни на две части: судную и управления.
В части судной ведаются вce дела по апелляции и жалобам на места губернские судные; она содержит в себе 2 департамента:
гражданский и уголовный.
В части управления будут ведомы все те предметы, кои принадлежат к разным департаментам министерства. Часть судная оставляется до времяни на тех правилах, коих она ныне существует.
Часть управления, или Сенат управляющий, составляют министры.
Министры каждой своею частию управляют по уставу.
В случаях, уставом не предвиденных или требующих исправления, министры предлагают новые меры в Сенат. По утверждении сих мер они публикуются от Сената. Сенат исполнительный сообщает все новые меры Сенату законодательному, исключая тайно подлежащих.
Состав и образование Сената законодательного
Сенат законодательный составляется из сенаторов по избранию государя.Сенат законодательный собирается два дня в неделю. Упражнения его суть:
1) Постановления закона гражданского и уголовного. Для сего каждый раз, когда в Сенате судном встречается случай, законом не определенный, он посылается на разрешение Сената законодательного, который, определяя его согласно государственному закону, представляет на утверждение государю.
2) Усовершение закона гражданского и уголовного. Сюда принадлежит Комиссия о составе Уложения, коею управляет один из сенаторов Законодательного сената и в коей всю работу производят четыре юрисконсульта. Сия Комиссия занимается единственно приведением в порядок законов существующих.
Сюда принадлежат также и те случаи, когда в Сенате судном встретится дело, на которое изданные законы не ясны, или противоречущи, или общей пользе противны.
3) Охранение закона в исполнении его.
Сюда принадлежат:
1) Жалобы на министров, по высочайшему повелению вносимые
2) Ревизия всех новых актов Сената исполнительного по отношению их не к внутренней доброте их, но к коренным государственным законам.
Порядок, коим дела входят, производятся и кончаются в Сенате законодательном, есть следующий:
Д е л а в х о д я т:
От Сената судного, а) по недостатку закона; б) по неясности его. От Комиссии - по мере приведения законов в порядок.
От Сената управляющего вносятся все меры, вновь им принимаемые или с отменою прежних уставов сопряженные. От государя - жалобы, прямо на министров приносимые. От министров - их отчеты ежегодные.
2) Д е л а п р о и з в о д я т с я:
Как Сенат законодательный не есть корпус внешний политический, но отделение государева Кабинета, в коем всегда почитается он присутствующим, то дела в нем производятся журнальною запискою, означающею кратко содержание дела и мнение Сената.
В предварительном рассмотрении актов Сената исполнительного Сенат законодательный наблюдает только, не противны ли они законам существующим, и каким имянно, не занимаясь пользою их или вредом, понеже рассуждение сие почитается уже оконченным в Сенате исполнительном. Сенат законодательный никогда долее одного собрания внесенных к нему предварительных актов не удерживает.
Для производства дел находятся при Сенате 3 делопроизводителя и несколько писцов.
За письмоводством надзирает один из сенаторов, который представляет и журналы государю.
3) Д е л а к о н ч а ю т с я.
Представлением государю журнальной записки. Никакого внешнего акта Сенат законодательный издать не может.
Об окончании дел и о выходящих указах узнает он из сообщений Сената исполнительного, который один получаете на имя свое указы и приводит их в действие.
Министры присутствуют в Сенате законодательном с голосом рассуждения (voix deliberative), но журналов не подписывают и мнений по оным не дают. Отсутствие министра заменяется товарищем его; отсутствие обоих не остановляет собрания.
Сенатор законодательного отделения не может быть министром, не сложа с себя сего звания, и напротив.
Сенатор законодательного отделения может вместе быть сенатором судного.
В делах верховной важности, относящихся до суда, Сенат законодательный соединяется с Сенатом судным и составляет в сем виде Суд верховный, могущий не только решить дело по существующим законам, но, в недостатке оных или в очевидном несходстве, постановит закон новый, не взирая на то, что постановление сие учреждается по частному случаю.
В делах таковой же важности, относящихся до прочих частей управления, Сенат законодательный соединяется с Сенатом управляющим и составляет в сем виде верховное правительство, могущее не только решить предстоящий вопрос окончательно, но и постановить закон. В сем соединении министры имеют уже голос решительный, подобно прочим членам Сената законодательного. Для различия и большого в народе впечатления каждое отделение Сената имеет свойственное ему одеяние.
Состав и образование Сената исполнительного
Отделение управления (администрации).Сенат управляющий составляется единственно из министров. Сенат управляющий присутствует два дни в неделю.
Упражнение его суть:
1) Рассмотрение и соображение новых мер, каждым министром принимаемых. Сюда принадлежит все то, что превышает устав, данный министру на вверенную ему часть, и требует особенного положения.
2) Внесение в акты (1'enregistrement) исходящих указов и узаконений.
3) Сообщение их законодательному Сенату и обнародование как указов, так и решений Сената судного.
4) Определение чиновников.
5) Производство в чины.
6) Хранение актов; ведомство всех государственных архив.
Порядок, коим дела входят, производятся и исходят в Сенате управляющем, есть следующий:
1)Д е л а в х о д я т:
а) От министров - все новые постановления на рассуждение и все указы, частно в губернии посылаемые за известие.
b) От Сената судного - решения его для общего обнародования.
c) Все государевы указы, к исполнению Сената управляющего принадлежащие.
2) Д е л а п р о и з в о д я т с я:
Поелику дела в Сенат управляющий входят совершенно каждое в своей части приготовленными и как государь в Сенате всегда почитается или есть присутствующим, то все дела производятся внутрь Сената краткою журнальною запискою, означающею содержание дела и принятое решение.
Для производства дел находится в Сенате один общий делопроизводитель с помощником и несколько писцов.
При Сенате находится государственный актуариус, коего должность есть вносить в акты Сената все исходящие узаконения в книги, печатию государственною утвержденные. Особа 3-го или 4-го класса.
При Сенате находится начальник государственных архив с експедицею управления и ведомства всех архив. Особа 3-го или 4-го класса.
Сюда принадлежат р а з н ы е п о д р о б н о с т и.
3)Д е л а и с х о д я т:
Дела от Сената управляющего исходят тою же формою как ныне из первого департамента, с некоторыми поправлениями для краткости и удобнейшего течения.
Устав канцелярского обряда
II. Отделение суда.
Часть судная Сената оставляется в настоящем ее положении.К ней принадлежит межевой департамент до времяни окончания межевания.
Министр юстиции занимает в ней место генерал-прокурора.
Части судной Сената подчиняются одни те места, где действительно производится суд, и в другие части управления она не входит.
Судные департаменты имеют свое общее собрание, на которое нет апелляции, но могут быть жалобы на нарушение обряда; и как хранитель обрядов в Сенате судном есть генерал-прокурор, то жалобы сии идут тем же путем, как и все жалобы на министров, то есть от государя препровождаются в Законодательный сенат, а дабы, под видом жалоб на обряд не принимались жалобы на существо дела, то прежде рассматривает их генерал-рекетмейстер и докладывает государю.
По мнению Сената законодательного государь может только повелеть генерал-прокурору предложить вновь дело Сенату судному со введением упущенного обряда, но сам его не решит и никаких указов Сенату судному не дает.
ПРИМЕЧАНИЯ НА ОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Естьли свойства управления вышеозначенные настоящим расположением достигнуты, то можно утвердительно заключить, что оно правильно и основано на твердых началах.Но единое приложение сего образа управления к свойствам вышеприведенным показывает ясно, что он всех их вмещает, ибо:
Свойство 1) Он основан на неделимости власти самодержавной. Ни Сенат законодательный, ни Сенат исполнительный не могут сделать никакого движения без воли государя; в существе своем они суть непосредственные только его орудия и собственной силы не имеют.
Свойство 2) Между тем наружною важностью своею и составом они утверждают народное мнение, возводят его ближе к идеям монархическим и ставят Россию на одной чреде с прочими государствами европейскими, не отнимая ничего от силы ее необходимого самодержавия. Государь благонамеренный не найдет, конечно, в сих установлениях никаких препятствий к совершению своих предположений; но самодержец, который бы захотел употребить во зло неограниченную его волю, встретил бы твердую преграду своим насилиям, естьли не в самих сих установлениях, то в мнении, в уверенности, в привычках народных, особливо когда привычки сии долголетним продолжением доброго царства в сердцах укрепятся. Сие укрепление всегда было признаваемо важнейшим оплотом политической свободы и, может быть, лучшею гарантиею закона.
Свойство 3) Сей образ управления столько сближен с монархическим, сколько конституция России может сие позволить, не вводя великих переломов.
Свойство 4) Но то, что довершает убеждение в его пользу, состоит в удобности, какую сей образ управления имеет, чтобы со времянем превратиться в совершенную монархическую систему.
В самом деле, приучая народ взирать на законодательную власть в некотором наружном отделении, он воспитывает, так сказать, дух его к другому порядку вещей. Когда приспеет время, то есть когда разлитием просвещения и сопряжением многих обстоятельств, от времяни зависящих, созреет возможность лучшего управления, тогда без всякой почти перемены и в те же, так сказать, рамы вместится другое устройство, не на видимом порядке, но на внутреннем и вещественном основанное. Тогда надобно только будет Сенат законодательный coставить по другой лучшей системе, переимяновать Сенат судный высшим судом и, основав его подобно прочим частям управления на единстве, ввести с ними в параллельное положение; тогда все превратится в истинную монархическую систему.
5) Естьли бы сия организация и ничего другого не представляла, кроме разделения сего неустройства, какое теперь существует в Сенате и в отношениях его к прочим частя правительства, то под сим единственным видом необходимо бы принять его было должно.
6) Отделив от части судной все другие части управления, доставится правительству удобность усовершать их одну за другою, чего теперь по всеобщему дел смешению предприять невозможно, не испровергнув вместе и судного порядка.
Усовершение сих частей будет иметь спасительное действие и над судом. Точность исполнения * обеспечит все его движения; восстав из-под бремени разных побочных злоупотреблений, ныне суд тяготящих, он обновится, не переменяя даже своей формы.
* Что обеспечивает собственность главным образом. Не метафизическое понятие о справедливости судной, но точность исполнения. Зная закон, хотя бы он был и несовершен, но зная, что он в точности будет исполнен, всякий делает с верностию все расчисления жизни: а верность сего расчета составляет первое основание собственности. Какая, напротив, уверенность быть может, когда закон и суд изящен, но исполнение зависит от случая. Тогда все расчеты жизни приходят в замешательство и неизвестность, соревнование и промышленность теряют свое воспарение (elan) и пресмыкаются боязливо по земле.
7) Каким образом можно исправить систему губернского управления, не переменив системы государственной.
Здесь должно припомнить то, что выше было сказано об организациях отрывками; они всегда вредны, когда не утверждаются на общем плане.
8) Можно ввести вместе с сим планом некоторые общие распоряжения, устройству суда пособить могущие и к совершенству прочих частей служащие, как-то:
a) Первым и скорым действием Законодательного сената быть может и должно издание законов, не новых и не совершенных, но прежних, в порядок и ясность приведенных. Одна сия простая и механическая операция сделает в России более добра и произведет в народе более ощущения, нежели многие другие предположения.*
* Я не знаю, известно ли правительству, что в Сенате нет книг законных и что во всех губерниях судьба людей и имуществ решается по письменным тетрадям, содержащим в себе самые безобразные и неверные выписки законов.
b) Выше было примечено, что лучшее средство ответственности, и по настоящему положению вещей единственное, есть публичность деяний правительства. Должно ввести в самый состав Сената исполнительного, чтобы все его деяния были публикованы; это есть черта не обряда, но монархической конституции, которую ныне же принять можно. Пользы от сего установления неисчислимы. Оно ознакомит народ с правительством, родит общее мнение, просветит низших исполнителей, приуготовит людей к делам, поставит министров под судом общего разума. Добрый министр найдет в актах сих лучшую себе похвалу и ими отторгнет клевету; министр неблагонамеренный в них же будет иметь явное уличение и проч. и проч.**** Может быть, что в первые месяцы установление сие и не примет полного действия: но, естьли оно будет с разумом образовано и поддержано разными публичными бумагами, можно быть удостоверенным, что Россия скоро пожелает знать, что делает для нее правительство, и, познав его труды, научится почитать его и любить свои законы, свой образ управления, ибо тогда они действительно будут для нее свои, когда она их познает. Теперь же управляется она невидимою для нее силою: и как можно после сего требовать, чтобы она имела доверенность к орудиям сей силы, ей неизвестным.
c) Когда будет постановлено, чтобы дела судные, получившие окончание в общем собрании, не были переменяемы по жалобам частным, то сим утвердится одно из главных правил монархического правления; торжественно признается, что суд принадлежит народу, - закон государственный, приближающий правление к монархической форме более, нежели тысячи других частных установлении. Все то, что можно сказать против твердости и силы сего закона, опровергается двумя следующими уважениями: 1) в делах судных не может быть математической очевидности, следовательно, ничто но может доказать, что решение, государем положенное, справедливее решения, Сенатом утвержденного; 2) самый поразительный признак самовластия деспотического в государстве есть, когда верховная воля, дающая общий закон, сама прилагает его к частным случаям: тогда все попытки о порядке и свободе испровергаются, и одно таковое решение, хотя бы оно было и самое справедливое, сильно разрушит самую лучшую конституцию. Целую книгу доказательств неопровергаемых написать о сем можно.Состав всей системы управления.
Литера ВПорядок, коим можно приступить к исполнению сего плана.
Естьли план управления, коего одни главные черты здесь представлены, будет принят, то к постепенному исполнению его можно приступить следующим образом. Должно открыть в одно время четыре главные работы:
I. Составить подробное положение для Сената законодательного и исполнительного. Сие положение должно в себе содержать:
1) состав Сената, число членов, порядок и формы их определения;
2) точнее означение, или табель, всех предметов Сената;
3) образ производства в нем дел, источники и образ их вступления, обряд производства внутреннего и внешнего, канцелярии и проч.;
4) сношения сих мест между собою;
5) означение мест, кои Сенату исполнительному подчиняются.
II. Вместе с сим должно на началах, выше изображенных, сделать устав полиции и назначить в нем образ производства дел полицейских.
III. Устав економический, или правило, на коем часть сия должна действовать.
IV. Составить новое губернское положение в замену Учреждений о губерниях.
Между тем как работы сии будут производиться, может быть признано будет нужным приуготовить некоторые перемены и в образе управления внешних дел и воинской части по трем первым коллегиям.
Когда все сии материалы будут приуготовлены, соображены и утверждены, тогда все места, на сем новом плане расположенные, открыть в одно время, дабы, вступая все вместе в новый вещей порядок, представляли они стройное целое, коего все части покорны одному закону.
VI. Примечания на табель В.
1) Для чего в отделениях Сената исполнительного не означены все те министерства, кои ныне существуют.
Части, означенные в табели, суть единые, естественные отделения, какие можно найти во всяком государстве; но как по различию местных положений в каждом главном отделении могут быть две или более части довольно обширные, чтоб занять целое министерство, то и следует, что в каждом главном отделении может и должно быть столько министерств, сколько есть значущих частей, требующих особенного надзора. Сие раздробление одного отделения на несколько частей не может быть вредно, естьли части сии связаны общим планом того отделения, к коему принадлежат. Оно даже необходимо при начальном дела устройстве, когда каждая часть требует образования, особенного надзора и внимания. По усовершении их можно, конечно, части сии соединить и привести к одному началу. В общем плане должно всегда иметь в виду одни общие главные и необходимые отделения, ибо в ветвях, им подчиненных, части их не могут иметь каждая соответственного себе порядка без крайнего дел раздробления и замешательства. Так, напр., естьли бы в губерниях учреждено было столько разных начальств, сколько есть министерств, то система управления губернского сделалась бы весьма сложна и имела бы много частей, для симметрии только существующих.
2) Для чего не полагается в управлениях низших никакого внешнего надзора.
Надзор, естьли он не есть тайный, всегда предполагает ответственность; в самом деле, надзор, который бы, не потребовав на месте объяснения, доносил только первые свои примечания высшему начальству, был бы самое тщетное и вредное фискальство. Надзор, который бы мог требовать от главных местных начальников объяснения, должен бы, быть от них независим. Таким образом, в каждой губернии установилась бы внешняя сила (status in statu), первым понятием единства противная и всякому истинному порядку чуждая.
И каким образом надзор сей мог бы действовать. Чтоб мог он быть несколько верен и не превратиться в пустой донос, основанный на слухах, он должен необходимо следовать за течением дел, т. е. видеть все их производство; следовательно, должен иметь во всех местах своих агентов. Агентам сим должны быть все дела сообщаемы на предварительное усмотрение; чтоб усмотрение сие могло иметь свою пользу, должно им дать право протеста (иначе злоупотребления будут видимы, но не исправлены), с протестом соединить право приостановить решение дел. Таким образом, чтоб заметить одну ошибку или злоупотребление, надобно ввести во все производство дел целый порядок форм столько же затруднительных, сколько и противных первому началу управления - скорости. Вверить сей надзор дворянскому обществу есть верный способ все дела остановить и расслабить, чтоб не сказать еще чего-нибудь более.
И к чему может послужить сей надзор? Из понятий о двух родах ответственности мы видели, что истинная ответственность падает на те места, кои могут давать новые учреждения, но ни одно из нижних управлений, начиная с губернского, не может вводить никаких новых учреждений, а за точным исполнением прежних уставов наблюдает местный начальник каждого отделения. В сем состоит существенная его должность. Следовательно, определять сверх сего надзор есть определять двух чиновников к одной должности, и нет причины, для чего не определить над ними третьего и четвертого.
Волостной голова отвечает за точное исполнение данного ему устава в волости окружному начальнику; начальник окружной отвечает за округ губернатору; губернатор отвечает за губернию министру; министр государю. В сей цепи ответственности каждое высшее звено столько интересовано в исправности низшего, за которое оно отвечает, что ему одному должно предоставить избирать средства надзора рассмотрением ли жалоб, или частными осмотрами, или публичностию деяний. Вводить же в сей порядок надзор посторонний значит разрывать его естественные связи.
Но для чего в высшем государственном управлении установляется побочный надзор Законодательного сената, когда не нужен он в низших начальствах. Для того, что высшее управление имеет два различные начала своего действия: введение новых учреждений и точное исполнение прежних; посему и должно оно иметь два рода ответственности: во-первых, отвечать Законодательному сенату, что они согласны с коренными законами, а во-вторых, государю, что они с точностью исполнены.
3) Для чего в общем плане не полагаются окружные сенаты. Должно ли учреждать сенаты окружные. В учреждении сенатов окружных три только могут быть намерения:
1) уменьшить стечения дел разделением их на восемь или более частей;
2) облегчить народ в дальнем пути;
3) дать местным решениям более справедливости, нежели сколько могут они их иметь в палатах.
Но 1) не пройдет, может быть, десяти лет, как дела в каждом из сих сенатов столько же столпятся, как и здесь, ибо с учреждением сих сенатов действие палат совершенно будет ничтожно; близость и удобность переноса заставит всякого отведать своего счастия в сей новой лотерее, а от сего неминуемо произойдет, что палаты еще менее будут радеть о справедливом решении. Суд их будет самый тщетный обряд, как бывал некогда суд мест средних. Впрочем, какая палата решала дела свои от одного года к другому. Между тем каждая палата иметь будет только 10-ю часть дел против окружного сената. Итак, в 10 лет сенат будет иметь дела 10-тилетия и так далее.
2) Какой вред государственный оттого, что человек, коему правительство дало право выбирать себе судей в двух губернских инстанциях, по собственной его беспечности выбрал людей глупых или неспособных и, вверивши им свое дело, после объявляет на них же неудовольствие и ищет правды за тысячу верст в Сенате. Пусть его странствует, он заслужил сие собственною виною. И, впрочем, в каком просвещенном великом государстве тяжбы не трудны, не многочисленны, не многолетни. Какой вред, что двести человек больше проживает в Петербурге и что человек, коему собственные его поверенные в губернии отказали в его иске, должен ждать здесь многие годы своего права.
3) Почему суд Сената будет справедливее суда губернского. Слова вещей не переменяют. Какие средства Сенат имеет к лучшему себя о деле просвещению. Не ту же ли самую форму производства. Не те же ли законы. Не тех же ли людей.
Вообще приметить должно, что всякая перемена без нужды и без видимой пользы есть вредна, так как все почти легкие средства в делах государственных по большей части суть средства ненадежные. Заградите первые источники зла: исправьте полицию и економию губернскую, приведите законы в известность, просветите исполнителей. Тогда суд будет справедлив и удобен, а без сего перемены могут быть на время блистательны, но со времянем зло возрастает самым исправлением его.
4) Для чего полагаются волостные управления.
Усовершить высшие части управления и суда, оставляя низшие в бездействии или беспорядке, значит тоже, что хотеть удержать реку, не заградив ее источников. Между тем редко правительство доводило свои планы до сих источников.
Они останавливали их имянно там, где они наиболее могли быть нужны. Можно ли желать, чтобы тяжбы не были многочисленны, и не установить законных средств погашать их в самом их рождении, чтобы полиция уездная была деятельна, и не дать постоянных способов ее действию в волостях.
В России давно уже было помышляемо о составе волостных правлений, но доселе они существуют только имянем, и между тем, как десять человек низких ремесленников имеют точные и подробные правила и цеховую управу в городском положении, целые волости оставлены без всякого учреждения на произвол исправников и заседателей.
По разделению собственности в России волостные управления должны быть двух родов: в имениях казенных и помещичьих. Сии последние нужно образовать согласно существу их собственности.
Должно, без сомнения, оставить помещикам обширную власть в их владениях, но ничто не препятствует установить, чтобы власть сия действовала на постоянных правилах и с известными формами. Например, для чего не предоставить крестьянам помещичьим в тяжбах их и ссорах по движимым имениям и даже по землям, от помещика в оброк отданным, разбираться в волостном правлении, от мира выбранном. Власть помещика, конечно, от сего не стеснится, так как власть государя не стесняется от того, что суд идет порядком, особенно установленным.
Полиция в селении принадлежать должна, без сомнения, помещику, но права его ничем не оскорбятся, естьли наказания будут определены в том же волостном правлении. Влияние, которое он всегда будет иметь над сим местом, доставит ему все способы располагать мерою исправления; и хотя власть его в существе своем не переменится, но образ его мало-помалу притупит самовластие и образом безвредным будет нечувствительно, с самыми малыми приемами приучать поселян к гражданскому бытию так, как слепых прозревших приучают к свету.
Економию деревенскую должно оставить до врсмяни неприкосновенною в личном расположении помещика. Чтобы положить некоторую меру помещичьему сбору, в России много еще надобно сделать приуготовительных распоряжений. Должно думать, что личный интерес более подействует в сем, нежели внушение правительства.* Впрочем, рождающейся свободе сии же самые волостные правления, времянем и привычкою утвержденные, представят некогда (конечно не ныне и, может быть, не в настоящем рождении) первую, так сказать, точку соединения и силы. Доброе крестьянское уложение (code rural), хотя и неполное, есть самый скромный и тем более неоцененный дар, какой может дать добрый государь своему народу.
* Les proprietaires d'osclaves, a qui 1'interet personnel n'a pas otc le bon sens et 1'humanite, conviendroient sans peine des avantages -de la liberte sur la servitude et desireroient eux-memes que 1'esclavage fut aboli, si cetle abolition pouvoit avoir lieu sans bouleverser leur etat et leur fortune, et sans porter atteinte a leur surete personnelle. Les injustices et les calamites qui onl accompagne les tentatives precipitees torment la plus grande objection contre les projets d'al'franchissement. Bentham, t. II, p. 187, a 190.
Тот много сделал, кто умел избрать и насадить первый корень, хотя одно время и стечение стихий может возрастить древо.Ces liens de 1'esclavage que le
legislateur ne peut pas trancher d'un seui
coup, le temps les dissout peu-a-peu; et la
шагсЬе de la liberte, pour etre lente,
n'on est pas moins sure. Tous les progres de
1'esprit humain, de la civilisation, de la
morale, de la richesse publique, du commerce,
tmenent peu-a-peu la restauration de la
liberte individuelle. L'Angleterre et la
France ont ete autrefois ce que sont
aujourd'hui la Russie, les provinces
polonaises et une partie de 1'Allemagne.
Traites de Legis[lation] par Bentham, t. II.
|
|
|
|
||