После 17 октября в соответствии с манифестом и моим всеподданнейшим докладом предстояло изменить закон о Государственной думе 6 августа и соответственно изменить положение об учреждении Государственного совета. Обе эти работы должны были быть, согласно высочайшему повелению, произведены в особой комиссии под председательством председателя Государственного совета графа Сельского в составе всего министерства, председателей департаментов Государственного совета и некоторых приглашенных членов Государственного совета. Работа эта была поручена комиссии под председательством графа Сельского, с одной стороны, потому что касалась учреждения Государственного совета, а с другой — потому, что Совет министров был завален другими более горячими делами. Обе эти работы не вызвали никаких особых разногласий и прений, так как принципы были установлены 17-м октября.

Мне недавно пришлось читать в каком-то русском издании, будто после 17 октября вся законодательная власть должна была быть передана Государственной думе, а Государственный совет должен был быть если не уничтожен, то кастрирован. Едва ли такое мнение имеет какое-либо основание и вытекает из актов 17 октября. Отчасти эта мысль верна в том отношении, что тогда никто в комиссии графа Сольского не предполагал, что Государственный совет будет буквально повторять всю работу Думы, а будет лишь относиться к работе Думы принципиально и не соглашаться с Думою лишь в случае принципиальных разногласий. Вышло так, что явилось как бы две палаты, производящие одни я те же манипуляции с проектами, внесенными на их обсуждение: это произошло отчасти вследствие неопытности Государственной думы в редактировании законопроектов, а затем вследствие того, что правая часть Государственного совета являлась большею частью принципиальным противником Думы, а потому, раз Дума сказала “белое”, эта партия Государственного совета уже по тому самому склонна сказать “черное”.

При обсуждении в комиссии графа Сельского учреждений Думы и Государственного совета в соответствии с актами 17 октября один член оной, Половцев, обращал внимание на то, что Дума и Государственный совет не будут в состоянии заниматься редактированием законопроектов, что они лишь должны решать все основания их, а для редактирования их нужно организовать особую комиссию из членов Думы и Государственного совета, но на это предложение не было обращено внимания, так как все спешили. Между тем мысль эта, сочувствие которой я высказал тогда же, заслуживает внимания. Дума и Государственный совет не могут подобающим образом заниматься редакцией. Многие разногласия между этими учреждениями — редакционные и подлежали бы в учреждениях соответствующей инстанции устранению.

При обсуждении сказанных учреждений Думы и Государственного совета, конечно, как глава правительства и ввиду моего влияния на графа Сельского, я имел преимущественное влияние на решения. Тогда я поддерживал мысль, чтобы члены Думы выбирались на более или менее продолжительный срок, дабы не приходилось постоянно иметь дело с новичками в работе и чтобы вырабатывались в Думе традиции. Ввиду этого был принят пятилетний срок полномочий членов Думы.

Я также предлагал, чтобы выборные члены Государственного совета выбирались на девять лет и чтобы каждые три года из этого девятилетия одна треть выбывала по жребию и вместо нее производились новые выборы трети. Это тоже было принято, но тогда же против моего предложения относительно выборных членов Государственного совета от земства запротестовал обер-прокурор святейшего синода князь А. Д. Оболенский. Он заявил, что существующие ныне земства по положению 80-х -годов (Александра III) не пользуются сочувствием населения, что после 17 октября Россия прежде всего ждет изменения этого положения и возвращения к принципам земского положения 60-х годов (Александра II) и что, не изменив земского положения, совершать выбор членов Государственного совета по положению 80-х годов значит возбуждать все общественное мнение. Это заявление произвело впечатление, и для членов Государственного совета от земства был установлен срок трехлетний, с тем, чтобы после, когда положение о земствах изменится, был введен и для них девятилетний срок с трехлетним обновлением трети членов. Но вот прошло с тех пор 6 лет —и об изменении земского положения и слуха нет. Положение о земствах 80-х годов считали неудовлетворительным, так как в нем умалено значение голосов крестьянства, иначе говоря, что это земство преимущественно интересов сильных, а не слабых, и что потому нужно вернуться к началам земства 60-х годов, где интересы слабых (крестьян) представляются с большей полнотой. Если же по нынешним временам вздумали бы менять положение о земстве, то, конечно, усилили бы еще больше влияние сильных, а не слабых, т. е. еще принизили бы голос крестьян и усилили бы значение поместного владения, особливо партии революционного маразма. Действительно, в эти годы ввели земства в некоторых западных губерниях, причем в положении об этих земствах голос крестьянства был существенно принижен в пользу голосов православных помещиков.

При объявлении в манифесте от 20 февраля новых положений о Государственной думе и Государственном совете было определено, как правительство будет поступать при прекращении занятий Государственной думы, т. е. при ее вакациях. Тогда говорилось в манифесте:

“Если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров представляет о ней нам непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменения ни в основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета или Государственной думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная дума или Государственный совет”.

Это положение буквально и вошло в основные законы (статья 87-я), о которых я буду говорить далее.

Как же Столыпин без зазрения совести начал применять эту статью?

Он под меры, вызываемые чрезвычайными обстоятельствами, начал подводить самые капитальнейшие вещи, которые ждали своего осуществления десятки и десятки лет (крестьянский вопрос, вопросы веротерпимости), и начал объявлять новые законы капитальнейшей важности на основании статьи 87-й, для этого он распускал и вовремя не собирал Думы и даже распускал законодательные учреждения на 3 дня, чтобы провести капитальнейшие законы, ждавшие десятки лет своего осуществления (земства в западных губерниях). Одним словом, на основании этой статьи, бессовестно коверкая настоящий и совершенно ясный смысл ее, он начал перекраивать Россию.

“Ваше сиятельство, я не могу об этом доложить графу Сольскому; если я приеду и ему доложу, что он сделал, по вашему мнению, что-либо неумное, он не обидится, но если я ему скажу, что редакция, им одобренная и исправленная, по вашему мнению, неудовлетворительна, то он горько обидится”.

Хотя в некоторых местах редакция и была немного исправлена, но в общем осталась прежняя. Третья Государственная дума в этом году намеревалась изменить эти правила, но закон не прошел вследствие разногласия с Государственным советом. Правила эти с самого открытия новых законодательных учреждений в главном не исполнялись и не исполняются.

Одним из наиболее важных законов, прошедших через мое министерство, но обнародованных через несколько дней после моего ухода и назначения председателем Совета Горемыкина, были основные государственные законы. Законы эти в значительной степени забронировали новый государственный строй, введенный 17-м октября и ныне действующий в исковерканном виде вследствие беззакония, совершенного Столыпиным 3 июня.

Основной государственный закон Российской империи в самом демократическом духе с выборами по четыреххвостке и с приведением власти государя к власти главы Швейцарской (даже не Французской) республики выработала еще в конце 1904 г. или в начале 1905 г. группа земских деятелей, принимавших участие в известных в то время совещаниях земских и городских деятелей. По образовании моего министерства в первые два месяца ни в Совете министров, ни у меня в голове не подымался еще вопрос о необходимости, согласно манифесту 17 октября и новым законам об учреждении Государственной думы и Совета и государственной росписи, составить новые основные законы, ибо прежние были совершенно поколеблены актами 17 октября. Тогда еще не поднимали вопроса, когда издать эти законы, до созыва Государственной думы или после, с тем, чтобы она приняла в этой работе участие.

Как-то в самом начале 1906 г. граф Сольский в частном разговоре мне сказал, что его величество поручил государственному секретарю разработать проект основных законов, что работой этой занимается государственный секретарь барон Икскуль (человек весьма порядочный, принципиальный, культурный, несколько ядовитый, с большою бюрократическою опытностью, но не с большими идеями) и его товарищ Харитонов (человек умный, отличный чиновник, благодушный, культурный и не принципиальный; Столыпин его совсем обратил в лагерь “чего изволите?”), что он — граф Сольский — слышал, что работа их затем будет передана на рассмотрение частной комиссии под его председательством из сановников по его — Сольского — усмотрению, и что он очень просит меня принять в ней участие.

В конце февраля я получил от графа Сельского проект основных законов в том виде, в котором он представил его государю. По этому случаю я тогда же всеподданнейше писал его величеству:

Я в течение всего времени никаких указаний его величества относительно основных законов но получал. По-видимому, в этом деле была какая-то закулисная игра, которая мне открылась впоследствии.

Совет рассматривал это дело первостепеннейшей важности спешно в течение нескольких заседаний. Сначала само собой явился вопрос, нужно ли издавать основные законы до созыва Думы или нет? В сущности я понимал, что вопрос сводился к тому — сохранить ли новый государственный строй, провозглашенный 17 октября, или посредством кровавых актов его низвергнуть?

В первом случае необходимо было издать основные законы, соответствующие 17 октября, до созыва Думы, во втором — не издавать, и в таком случае мне было ясно, что Дума обратится в учредительное собрание, что это вызовет необходимость вмешательства вооруженной силы и что в результате новый строй погибнет. Будет ли это к лучшему?.. Пожалуй, да, если бы явился Петр Великий...

“Отсрочить составление основных законов до созыва Думы и произвести пересмотр их при ее участии невозможно, что значило бы вместо приступа к деловой, созидательной работе вовлечь впервые собранных представителей населения в опасные и бесплодные прения о пределах собственных их прав и природе отношений их к верховной власти”.

Приступив к рассмотрению проекта, нам препровожденного графом Сольским, я прежде всего спросил министра иностранных дел (графа Ламздорфа) и министров военного и морского (Редигера и Бирилева), нет ли с их стороны по поводу статей, непосредственно касающихся отраслей государственного управления, находящихся в их управлении, возражений, и был очень удивлен, когда они мне ответили, что никаких принципиальных возражений они не имеют. Тогда я со своей стороны им высказал, что не могу согласиться с постановкой вопросов в проекте по части внешних сношений, а равно верховенства над вооруженными силами России.

По моему мнению, как ведение внешних отношений, так и управление вооруженными силами должно принадлежать верховному главе правительства, т. е. императору, и должно составлять предмет обсуждения Думы и Государственного совета только с точки зрения финансовой, т. е. государственной росписи. Вследствие такого моего заявления граф Ламздорф, а затем военный министр по соглашению с морским представили свои соображения и проекты подлежащих статей, которые были рассмотрены совещанием и составили предмет изменении и новых статей в основных законах, в силу которых государь является свободным руководителем и вершителем внешних сношений, а также властным державным вождем армии и флота.

Затем в Совете я снова поднял вопрос, о котором, как сказано выше, я писал его величеству, о необходимости в основных законах разграничить области действия закона и декрета. Совет по этому предмету высказал, что, ввиду доказанной законодательным опытом невозможности точно разграничить по содержанию своему законы от повелений в порядке верховного управления, необходимо подробнее определить в основных законах те области, в которых верховная власть осуществляется единолично. Поэтому Совет почел необходимым, согласно с действовавшим в то время законом, точно определить существо принадлежащей императору власти верховного управления; причем было придано указам о проведении законов в исполнение более распространительное определение: было упомянуто о праве государя издавать указы для устройства частей государственного управления, для ограждения государственной и общественной безопасности и порядка и для обеспечения народного благосостояния. Далее Совет счел необходимым более подробно определить власть монарха по отношению к состоящим на государственной службе должностным лицам, причем особо оговорил права государя увольнять от службы всех состоящих на государственной службе и только относительно представителей судебного ведомства в Совете министров произошло разногласие.

Во избежание каких-либо недоразумений в основных законах Совет постановил подтвердить права императора утверждать предположения подлежащих установлении и должностных лиц относительно возбуждения уголовного преследования против высших служащих и предания их суду, а также относительно лишения прав лиц привилегированных состояний.

Далее была несколько изменена глава 5-я о Совете министров, которая была редактирована в смысле некоторой зависимости министерства от палат (парламентаризм) и ответственности министров за направление деятельности только перед императором, а за нарушение долга службы перед судом, а также была включена статья, подтверждающая свободу совести на основании указа от 17 апреля 1905 г. об укреплении веротерпимости. Я перечислил только главнейшие изменения, которые внес Совет в проект основных законов, мне по высочайшему повелению переданный графом Сельским.

Это дело является характерным показателем того сумбурного психологического состояния, которым в то время было охвачено не только русское общество, все без каких бы то ни было заметных исключений, но и его представители. Почин изданию основных законов дает дворцовый комендант, вроде диктатора, генерал Тренов.

О нем я достаточно говорил ранее. Какие пружины им руководили, мы увидим далее.

20 марта я представил государю проект основных законов так, как они были изменены Советом.

Наступили светлые праздники, и его величество для рассмотрения этого дела собрал совещание под своим председательством после праздников, в конце марта или начале апреля. В совещании присутствовали: министерство, значительное число членов Государственного совета, в том числе граф Пален (бывший при Александре II министром юстиции), Горемыкин, граф Игнатьев — все по приглашению его величества, затем великие князья Владимир Александрович, Николай Николаевич и Михаил Александрович со своим не то воспитателем, не то советником генералом Потоцким.

Затем прения вызвали разногласие между членами Совета министров о несменяемости судебных деятелей. За сменяемость говорили министр юстиции Акимов и я.

Граф Пален горячо возражал против сменяемости, упустив, вероятно, из виду, что он сам, будучи министром юстиции, вследствие принципа несменяемости уничтожил назначение судебных следователей, как лиц, затем не сменяемых, и всюду ввел исправляющих должность судебных следователей, дабы они были сменяемы. И теперь у нас почти все судебные следователи — исполняющие должность. Затем Горемыкин также настаивал на несменяемости.

Государь согласился с меньшинством.

Во что же ныне обратилась эта несменяемость при режиме Столыпина-Щегловитова?..

Как предлагало большинство членов Совета, сменяемость допускалась в виде исключения по усмотрению государя, а теперь, несмотря на несменяемость, господин Щегловитов сменяет кого вздумает, и судебное ведомство впало в маразм угодничества министру юстиции, от которого зависит благосостояние судебного персонала.

По поводу статьи 35-й о неприкосновенности частной собственности произошел между мною и Горемыкиным обмен мнений, который, как я тогда не думал, будет затем иметь важное значение.

Рассуждая об этой статье, которая осталась в редакции, установленной Советом, Горемыкин между прочим высказал, что предстоящую Думу, а срок открытия ее уже приближался, вообще не следует допускать говорить о принудительном, хотя бы возмездном отчуждении, а в случае, если она не подчинится этому требованию, то правительство должно будет Думу разогнать.

Это решительное мнение, по-видимому, понравилось многим присутствовавшим и, кажется, государю. Я с своей стороны заметил, что не могу согласиться с таким заключением и советом. Можно не разделять мнения о принудительности отчуждения, но из этого не следует, чтобы Думе воспрещать обсуждать эту меру и проектировать по этому предмету законы. Это именно такой вопрос, который должен составить предмет преимущественных суждений Думы, и если эти обсуждения будут корректны по форме, то я решительно не вижу причины за то, что она захочет сосредоточиться на крестьянском вопросе, Думу разогнать. Если она решит что-либо не соответствующее, то для этого и проектирована вторая палата — Государственный совет, чтобы недомыслия или увлечения Думы не пропускать. Этот обмен мыслей так и кончился. А затем, как это будет видно далее, это разногласие во мнениях послужило одним из мотивов моего прошения об отставке. Оно послужило Горемыкину лестницею, чтобы при помощи Трепова занять после меня пост председателя, а затем, по крестьянскому вопросу, и разогнать первую Думу. Мысли, им тогда выраженные, как бы служили представлением его программы, а когда он был назначен, то и должен был эту программу выполнить.

В конце концов после обсуждения основных законов в проекте, представленном Советом, государю благоугодно было сказать, что он принимает этот проект с теми незначительными, преимущественно редакционными, изменениями, которые были во время совещания решены. Проект в окончательной редакции был подписан, и дело я считал конченным. Это уже было в начале апреля.

В это время я уже окончил дело с займом и немедленно вслед за тем, а именно 14 апреля, написал государю письмо, прося его освободить меня от поста председателя Совета. 15 апреля последовало согласие его величества, и 22 апреля оно было официально опубликовано. Я явился к государю и государыне. Их величества были весьма любезны и милостивы со мною. Уже было решено, что мое место займет Горемыкин, который составлял новое министерство, а между тем основные законы все не опубликовывались. До меня уже дошли слухи, что они и не будут опубликованы.

Тогда уже, переехавши из запасной половины Зимнего дворца к себе в дом, я позвал по телефону генерала Трепова и сказал ему следующее: “Всем известно, что я уже более не председатель Совета министров, а просто член Государственного совета, и я не несу ответственности за последующие действия, но я вас все-таки прошу явиться сейчас же к государю и сказать ему, что я, как верноподданный его слуга, всеподданнейше советую ему немедленно опубликовать основные законы, ибо через несколько дней (27 апреля) открывается Государственная дума, и если в эти дни до открытия Думы законы не будут опубликованы и Дума начнет действовать, не находясь в рамках этих законов, то последуют большие бедствия”.

Генерал Трепов через некоторое время вызвал меня по телефону и сказал мне, что он передал государю в точности мои слова.

27 апреля законы были опубликованы с некоторыми незначительными изменениями.

Чтобы понять происшедшее замедление в опубликовании основных законов и характер сказанных изменений, следует иметь в виду следующее, сделавшееся мне известным лишь в 1907 г. от Владимира Ивановича Ковалевского, бывшего моим товарищем по посту министра финансов и вышедшего, когда я еще был министром финансов, в отставку. Я не хотел верить Ковалевскому, но он мне представил к своему рассказу доказательства, хранившееся в моем архиве.

Записка эта начинается так: “Выработанный Советом министров проект основных законов производит самое грустное впечатление. Под видом сохранения прерогатив верховной власти составители проекта стремились сохранить существенную безответственность и произвол министров” и т.д. в этом роде.

Затем в записке говориться: “Во избежание коренной переработки проекта он принят в основание и затем в него введены частью более или менее существенные, частью реакционные изменения”.

Далее следуют все прилагаемые изменения, сводящие власть государя к власти господина Фальера и вводящие парламентаризм, не говоря о крайне либеральном и легковесном решении целого ряда капитальнейших вопросов русской исторической жизни. Эта записка, по-видимому, поколебала его величество, и он не утверждал основные законы. Наконец, под влиянием моего разговора с генералом Треповым по телефону, законы эти были утверждены, но, вероятно, в угоду советникам с заднего крыльца и под влиянием генерала Трепова, либерального вахмистра по воспитанию и городового по убеждению, были внесены в них несколько, впрочем, несущественных, изменений. Главнейшие из них следующие:

Ограничено право государя императора издавать указы, вследствие чего увеличилась так называемая законодательная вермишель, загромождающая законодательные собрания, что во время Столыпина, вопреки основным законам, не помешало издать манифест 3 июня и издавать указы, явно противоречащие законам; введено, что все указы государя императора должны скрепляться председателем Совета министров или подлежащим министром, что должно было представлять как бы тень парламентаризма, ответственность министров не перед одним государем; статья (39-я) о веротерпимости существенно сужена против редакции, установленной Советом и в совещании под председательством его величества, вероятно, под влиянием некоторых иерархов через императрицу Aлександру Федоровну.

Изложенная история создания основных законов показывает, как все колебалось в то время и как под влиянием какого-то страха были склонны впадать то в одну, то в другую крайность, и какие разнообразные закулисные воздействия в то время имели место, причем играла, конечно, значительную роль интрига.

Какое же ныне мое мнение об основных законах так, как они созданы? Конечно, если бы было время, то можно было бы составить их более основательно. Тем не менее я и теперь убежден в том, что благодаря моему твердому настоянию на проведении этих законов и именно в их нынешней редакции мы избегли окончательного разгона Думы и уничтожения 17 октября, а вследствие того, что законы эти сохранили за государем обширнейшие верховные и державные права, иначе говоря, что они установили конституцию, но конституцию консервативную и без парламентаризма — есть надежда, что режим 17 октября в конце концов привьется, одним словом, что нет более возможности вернуться к старому режиму.